查辦瀆職犯罪新罪名案件存在問題與對策

鄒　濤

1997年刑法修訂之后,瀆職犯罪的罪名較之以前有所增多,但是在實際辦案過程中,有關瀆職犯罪的許多新罪名在一些地方從未或者極少適用,處于事實上的休眠狀態。據最高人民檢察院瀆職侵權檢察廳負責人介紹,“商檢徇私舞弊罪”、“違法提供出口退稅憑證罪”、“放縱走私罪”等20多個新罪名,每年每個罪名在全國也就兩三個涉案人員。

一、當前查辦瀆職犯罪新罪名案件數量少的主要原因

(一)瀆職侵權犯罪新罪名案件發現更難

由于當前我國普遍存在的政務不夠公開、透明,公共決策機制不夠科學民主化,公眾知情權難以保障等原因,除非在發生重特大責任事故或造成國家人民生命財產重大損失的情況下,才會“由事到人”,反查出其中可能涉嫌的瀆職侵權犯罪案件。瀆職侵權犯罪所涉及的新罪名較多,涉及諸如金融、環保、商檢、土地、質檢、林業、教育、文物、衛生、工商、稅務、海關等領域較廣,涉及專業知識較強,從而加大了發現和查辦此類犯罪的難度。形成瀆職侵權犯罪案件線索發現渠道不暢,案源相對缺乏,可查性較低等不利局面。

(二)瀆職侵犯犯罪新罪名案件的查處阻力更大

瀆職侵權犯罪作為一種“不進腰包的腐敗”,難以引起公眾的憤恨,同時瀆職犯罪新罪名案件所涉及的部門大都是地方政府的要害部門,主要發生在國家機關工作人員行使行政管理權、行政執法權和司法權過程中,此類犯罪多為非貪利型犯罪,多發生在履行職責過程中,其社會危害性不為社會公眾所知曉,且因為“為公”獲罪反而會博取某些不明真相的領導和群眾的同情,一些地方黨政領導對檢察機關查辦瀆職侵權犯罪不予理解和配合,影響案件的查處。

(三)瀆職侵權犯罪的過度輕刑化,挫傷人民群眾的舉報熱情

最高人民檢察院對外公布的《檢察機關立案查處事故背后瀆職犯罪情況報告》中披露,2006年檢察機關立案偵查的629名犯罪嫌疑人中,已對370人做出了刑事處理,其中,檢察機關決定不起訴8人。法院已做出刑事判決的249人,其中判處免予刑事處罰131人,占判決總數的52.6%;宣告緩刑107人,占判決總數的43%;判無罪2人,占判決總數的0.8%;判處實刑9人,占判決總數的3.6%。數據分析顯示,在已經做出的刑事判決中,判處免予刑事處罰和宣告緩刑的比例高達95.6%。[1]這種瀆職犯罪輕型化的處理方式難以懲前毖后,進而導致人民群眾對司法機關失去信賴,對能否公正執法產生懷疑。

(四)基層辦案力量薄弱,偵查人員的素質和水平尚待提高

基層檢察院偵查力量薄弱、裝備落后,許多手段設備跟不上去,給偵查工作帶來許多困難,影響了案件從快從細查處。現階段檢察機關的偵查人員素質參差不齊,偵查人員缺乏偵查意識,缺少偵查手段,對瀆職侵權犯罪新罪名案件涉及的法律條文熟悉不夠,理解不深,法律知識更新意識較差,這些都局限了瀆職侵權犯罪新罪名案件偵查工作的開展。

此外,檢察機關現行的條塊分割的偵查工作運行機制已不能適用工作的需要,各地檢察機關缺乏有效的經驗交流機制,資源和經驗不能共享,使得辦案機關偵查工作經驗不足,給查處和認定此類案件造成諸多困難。

二、對策研究

(一)加大對瀆職侵權犯罪社會危害性和反瀆職侵權工作的宣傳力度,營造查辦瀆職犯罪案件的良好氛圍

各級檢察機關要結合學習貫徹實施《最高人民檢察院關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》,通過召開新聞發布會、聯席會議和座談會、舉辦法制課、上街設點宣傳、發放宣傳資料、組織瀆職侵權法律知識競賽等多種形式,廣泛向群眾講解瀆職侵權法律知識,剖析瀆職侵權犯罪典型案例,做到以案釋法,努力增強社會各界的法律意識,提高社會公眾對國家機關工作人員瀆職侵權犯罪嚴重性和危害性的認識,并進一步增強反瀆職侵權檢察工作透明度,動員社會各界監督、支持、參與懲治和預防瀆職侵權犯罪,積極推進查辦瀆職侵權犯罪案件工作深入開展。

(二)不斷深化反瀆職侵權檢察工作機制,積極查辦瀆職犯罪新型案件

目前瀆職侵權犯罪案件線索呈現出“兩窄一多”現象,即主體范圍窄、案源渠道窄、罪種罪名多。深入查辦瀆職侵權犯罪新型案件,一是要認真落實國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》和《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》,以及最高檢和各有關部門聯合制發的《關于在查辦瀆職案件中加強協調配合建立案件移送制度的意見》,通過實施聯席會議制度、案件線索移送制度以及查辦案件中的協作配合制度,進一步加強檢察機關與行政機關在反瀆職工作中的聯系和配合,使之更加經常化和制度化。二是建立檢察機關內部案件線索移送機制。通過加強檢察機關反貪、偵監、公訴、控申、民行等部門與瀆職檢察部門的協作配合,暢通案件線索內部移送渠道,建立健全信息溝通、反饋機制,不斷拓寬案件線索來源,提高成案率。三是加強與人大代表、政協委員、民主黨派人士的聯系。要發揮他們的特殊地位作用,通過他們的視察、考察、評議、檢查等活動,從中獲取職務犯罪信息。四是進一步密切與新聞媒體的聯系,注意從報刊、電視、電臺、網絡曝光、采訪的人民群眾關注的焦點、熱點問題中發現涉嫌瀆職侵權犯罪新型案件的線索。

(三)依法履行審判監督職能,糾正瀆職犯罪過度輕刑化的趨勢,確保查辦一案、警示一片

檢察機關對裁判畸輕的瀆職侵權犯罪案件,要依法堅決地進行刑事抗訴。同時,檢察機關應推行開展量刑建議工作,在出庭公訴中對瀆職侵權被告人是否適用緩刑、免刑或從輕、減輕處罰進行分析和論證,并提出明確意見。審判機關也應加強判決書的說理性,通過判決書析理論證適用緩刑、免刑或從輕、減輕處罰的合理性與合法性,有效減少乃至杜絕因暗箱操作所導致的刑罰適用不當的問題。此外,檢察機關應加大對司法腐敗案件的查處力度,依法查處審判人員徇私情、私利而徇私枉法的犯罪案件,以維護和保障司法公正,促進社會公平正義的有效實現。

(四)建立上下一體、指揮有力、協調高效的指揮體系,確保查辦瀆職新型犯罪案件順利開展

檢察機關應當建立上下一體、指揮有力、信息暢通、協調高效的查辦重大復雜案件的工作運行機制。要建立以省級檢察院為指導、分市級檢察院為主體、縣級檢察院為基礎的查辦瀆職犯罪案件工作運行機制,同時可以從基層院優秀干警中選拔人才,入選市級反瀆職侵權工作人才庫,市院統一調配指揮這些人選到基層院去辦理瀆職侵權案件,這樣既可幫助基層院排除阻力與干擾,又同時解決了基層院辦理瀆職侵權案時人員不足的問題,并確保了案件質量。應建立瀆職、侵權犯罪線索信息庫,對于人民群眾舉報的公務員瀆職、侵權犯罪線索和查案中發現的公務員瀆職、侵權犯罪線索中比較模糊不宜初查或查處時機不成熟的,暫時儲存起來,繼續收集有關信息,待線索清楚或時機成熟后再及時查處。根據線索情況區分輕重緩急,有計劃、有選擇地開展偵查工作。在偵查指揮協作機制上,進一步加快偵查指揮中心建設步伐,建立縱向指揮有力、橫向協作緊密的偵查指揮協作機制,提高檢察機關的整體作戰水平和作戰能力。

(五)強化基層反瀆職侵權干警培訓力度,加強瀆職侵權犯罪新領域新罪名的犯罪研究,提高發現和查證瀆職犯罪的能力和水平

對基層院反瀆職侵權干警進行輪訓。另外,要保障瀆職侵權檢察信息共享,省、市院對基層院查辦的典型案件要及時通報到各基層院反瀆職部門,使基層院反瀆職干警能及時掌握有關瀆職犯罪的新動向、新規律,有效吸取其他基層院辦案的經驗及偵查方法,不斷提高反瀆職侵權干警的業務水平及辦案能力,促進反瀆職侵權工作快速發展。著重加強對重點領域易發案部門瀆職犯罪規律的研究,深入開展系統查案工作,由表及里,由點到面,由個案到類案、窩案、串案,深挖細查,舉一反三,觸類旁通,從案源中發現新案源,提高線索的潛在價值和利用率,不斷拓展辦案新空間。

注釋:

[1]《重大責任事故瀆職犯罪免刑和緩刑比例達95.6%》,載《檢察日報》2007年5月23日。