地主港模式和ＢＯＴ的比較分析

王　雷

摘要:港口作為國民經濟的基礎設施,其整體素質對國家經濟的發展影響深遠,因此,國家通過加大對港口基礎設施的投資力度,推廣和深化港口管理體制改革,使我國港口的基礎設施建設步伐進一步加快。地主港模式與BOT模式都適用于基礎設施建設,是解決政府財政在公共基礎設施上投資資金不足的融資模式,都是把民間私人資金和國外資本引入當地公共基礎設施建設。這兩者在運作過程中的特點等方面存在很大差異,文章對這兩種融資方法作些分析比較,從概念、特征、運作和優缺點這四方面詳細比較了地主港融資模式與BOT融資模式。

關鍵詞:地主港模式;BOT;比較分析

中圖分類號:F253 文獻標識碼:A

Abstract: Port plays an important infrastructure role to develop the national economy. Therefore our government enhances the investment in port infrastructure, generalizes and deepens the reform of port management to pace up the port construction in our country. The landlord port mode and BOT are both applicable to infrastructure construction, they solve the lack of government financial with privatization fund. This dissertation contrasts and analyze the concept, the features, the operating, the advantages and the shortcomings between the operation of the landlord port mode and BOT.

Key words: landlord port mode; BOT; contrast to analyze

地主港模式與BOT模式都適用于基礎設施建設,是解決政府財政在公共基礎設施上投資資金不足的融資模式,都是把民間私人資金和國外資本引入當地公共基礎設施建設。BOT模式是國內目前比較成熟和應用最廣的項目融資模式,如廣西來賓變電廠采用了BOT融資方式,1995年被海外譽為世界十大BOT融資項目,1996年被“亞洲金融”雜志評為亞洲最佳融資項目。該項目是法國電力公司和阿爾斯通公司組成的法國電力財團共同投標的。中標后外方成立了廣西來賓法資發電有限公司(EDF)負責項目的建設、經營和維護。項目的建設工程分包給分包商建設;運營維護由EDF和廣西建設投資開發公司投資設立的運營、維護承包公司負責。特許經營期15年滿后,法國電力財團應將電廠全部權利無償移交給廣西有關部門。

但BOT融資方式目前在我國港口尚無成熟的經驗,地主港模式是近幾年才出現的新的融資模式,是一種代表著當前世界主要港口發展方向的管理模式,在國外港口有成功的例子,國內還未運用。這兩者在運作過程中的特點等方面存在很大差異,本文對這兩種新的融資方法作些分析比較,為港口多元化融資進行些探索。

1地主港模式與BOT模式基本概念的比較

地主港模式,就是指政府委托特許經營機構代表國家擁有港區及后方一定范圍的土地、岸線及基礎設施的產權,對該范圍內的土地、岸線、航道等進行統一開發,并以租賃方式把港口碼頭租給國內外港口經營企業或船公司經營,實行產權和經營權分離,特許經營機構收取一定租金,用于港口建設的滾動發展。

在實際運作中,一般由港口管理局規劃港口地區的碼頭設施、臨港工業以及其它設施的用地管理,并將碼頭及基礎設施租賃出去,由企業經營,港口管理局按時收取管理費和租金;對于港口的主營業務——貨物裝卸、存儲、物流等則完全由港口內的私營公司來完成。企業在租用土地碼頭后,可建設其他設施和配置必要的生產設備,如吊車、房屋等。但租期到時,要以原樣交回或者將所租土地上所有財產都交回。

BOT(build-operate-transfer)即建設—經營—轉讓,是指政府通過契約授予私營企業(包括外國企業)以一定期限的特許專營權,許可其融資建設和經營特定的公用基礎設施,并準許其通過向用戶收取費用或出售產品以清償貸款,回收投資并賺取利潤;特許權期限屆滿時,該基礎設施無償移交給政府。

在國際融資領域BOT不僅僅包含了建設、運營和移交的過程,更主要的是項目融資的一種方式,具有有限追索的特性。所謂項目融資是指以項目本身信用為基礎的融資,項目融資是與企業融資相對應的。通過項目融資方式融資時,銀行只能依靠項目資產或項目的收入回收貸款本金和利息。在這種融資方式中,銀行承擔的風險較企業融資大得多,如果項目失敗了銀行可能無法收回貸款本息,因此項目結果往往比較復雜。為了實現這種復雜的結構,需要做大量前期工作,前期費用較高。上述所說的只能依靠項目資產或項目收入回收本金和利息就是無追索權的概念。在實際BOT項目運作過程中,政府或項目公司的股東都或多或少地為項目提供一定程度的支持,銀行對政府或項目公司股東的追索只限于這種支持的程度,而不能無限的追索,因此項目融資經常是有限追索權的融資。由于BOT項目具有有限追索的特性,BOT項目的債務不計入項目公司股東的資產負債表,這樣項目公司股東可以為更多項目籌集建設資金,所以受到了股本投標人的歡迎而被廣泛應用。

2地主港模式與BOT模式基本特征的比較

地主型港口的基本特點是:通過港口規劃,包括現有布局規劃和長遠發展規劃,界定港口的區域范圍。凡是港口區域范圍的土地交由港口管理機構(港務局)或者政府主導組成的一個公共企業(其性質類似于我國三峽建設總公司和長江口建設總公司)進行規劃,并按照規劃進行港口基礎設施的建設,然后將符合建設碼頭、庫場等條件的岸線、土地出租給港口業務經營企業建設碼頭或庫場等從事經營,收取岸線或土地出租費用;或者自行按照規劃,建設光板碼頭、庫場出租給港口業務經營企業從事經營,收取碼頭或庫場租用費。港務局或者這個公共企業不以盈利為目的,而是通過規劃、建設實施政府對港口的管理職能,不參與市場競爭,與以盈利為目的的企業具有根本不同的性質,因此其土地或者碼頭、庫場等的租金收入免交各種稅費,全部用于港口基礎設施的再建設,平衡支出,即通過土地運作,實行滾動開發。

對比之下,BOT具有顯著的三大特征:(1)私營企業給予許可取得通常由政府部門承擔的建設和經營特定基礎設施的專營權(由招標方式進行);(2)由獲專營權的私營企業在特許權期限內負責項目的經營、建設、管理,并用取得的收益償還貸款;(3)特許權期限屆滿時,項目公司須無償將該基礎設施移交給政府。

3地主港模式與BOT模式運作方面的比較

地主港模式是一個完整的項目融資概念,但并不是對項目融資的徹底更改,而是對項目生命周期過程中的組織機構設置提出了一個新的模型。它是政府、盈利性企業和非盈利性企業基于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式,參與各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果。地主港模式是建立在公共部門和私人企業之間合作和交流基礎上的“共贏”,避免了BOT模式缺乏相互溝通協調造成的項目前期工作周期過長,也解決了項目全部風險由私人企業承擔而造成融資困難問題,公共部門、私人企業合作各方可以形成互利的長期目標,實現共贏,能創造更多的社會效益,更好地為社會和公眾提供服務。

(1)項目運營方面

地主港模式下,使用者在規定時期內,使用港口的現有設施,同時向港口所有者支付一定數額的港口土地和設施的使用費(或稱租金),國家一般會資助港口基礎設施部分的建設,甚至有時對港口裝卸設備的購置也提供一些補貼,并由港口管理當局收取管理費。

BOT模式下,特許權協議簽定后,由私人企業建設、經營、維護和管理,并由私人企業負責成立項目公司作為特許權人承擔合同規定的責任和償還義務。

(2)所有權方面

地主港模式下,土地和基礎設施的所有權和開發權及港口管理功能則一直通過港口管理局由國家進行控制和管理,即可保證國家對土地、岸線等重要資源的有效控制,又能吸引各投資方參與港口建設和經營。

BOT模式下,建設運營的特許權所有人要負責提供所有營運設備,包括運輸裝卸工具、房屋建設和碼頭其他設施。通常情況下,特許權期限都超過25年,在此期間,所有權和運營權屬于項目公司,特許期屆滿,港口的產權移交給國家。按照該方式,在特許權期間,作為公共部門的港口當局仍享有對港口活動的管理權,同時負責保證港口高效運營。港口的產權最終歸國家所有,港口當局的核心任務是制定運營標準、價格政策、保障運營安全等。

(3)運行程序方面

BOT模式運行程序包括:確立項目、招投標、成立項目公司、項目融資、項目建設、項目運營管理、項目移交等環節,如圖1所示。地主港模式運行程序包括:進行港口規劃,界定港口的區域范圍,成立政府主管的港口管理公司,并按照規劃進行招投標和融資來建設港口基礎設施,當符合建設碼頭、庫場等條件的岸線、土地及基礎設施建成后,通常由港口業務經營企業提出租用和建設碼頭或庫場的項目,港務局會對該項目的市場預測、工程技術、經濟評估、環境影響從不同的角度共同進行評估。若該項目通過評估,政府批準后,港務局將符合建設碼頭、庫場等條件的岸線、土地出租給港口業務經營企業建設碼頭或庫場等從事經營,收取岸線或土地出租費用;或者自行按照規劃,建設光板碼頭、庫場出租給港口業務經營企業從事經營,收取碼頭或庫場租用費。

BOT項目投資人一般都為企業或金融機構,其投資是不能隨便放棄和轉讓的,每一個投資者承擔的風險相對較大。同時由于其投資大、周期長,在其建設運營過程中易受政府政策、市場環境等非金融因素的影響,有較大風險。

(4)項目融資對象方面

地主港模式和BOT一樣,必須具有穩定、長期的未來收益,政府部門可以運用這些未來收益作為擔保,為其他基礎設施項目融資。其融資對象有私營部門或某些集裝箱航運公司,國家也會提供一些資助和補貼。

BOT融資對象主要是一些具有未來收益能力的單個新建項目,而且該項目在融資時尚未建成,政府部門主要是通過BOT方式為該項目的建設籌集資金。

(5)適用范圍方面

相比較而言,在基礎設施領域,地主港模式的適用范圍要比BOT方式廣泛,在發達國家,地主港模式已經十分成熟。

BOT方式一般適用于那些競爭性不強的行業,在基礎設施領域內,只有那些通過對用戶收費獲得收益的設施或服務項目才適合BOT方式。其實質是特許期內的民營化,因此,對那些關系國計民生的重要部門,是不宜采用這種方式的。

(6)投資風險方面

地主港模式避免了港口投資者的大量資金的投入,在項目初期實現風險分配,同時由于政府分擔一部分風險,使風險分配更合理,又有效地將投資風險分散給了與項目有關的用戶、工程公司以及其他投資者,減少了承建商與投資商風險,從而降低了融資難度,提高了項目融資成功的可能性。

(7)BOT與地主港融資模式的不同

地主港融資的主體是政府控股的港務公司,而BOT融資的主體是建設運營的特許權所有人。如圖2、圖3所示。

4BOT與地主港融資模式的優缺點的比較

由于兩種模式合作理念、組織機構和運行程序不同,使其有各自的特征及優缺點,兩種模式的比較見表1。

通過表1比較可以得出這樣的結論:地主港模式克服了BOT模式中兩個最關鍵的缺點——項目前期工作周期過長,投資方和貸款人風險過大,地主港模式比BOT模式更優越,效率更高,風險分配更合理,項目融資的成功可能性也更大;同時,在地主港模式下,不像BOT 模式那樣政府部門完全失去了對項目的控制權,政府部門擁有決策權和控制權。當然,地主港模式也有自身的一些缺點,從表1可以看出,如果政府的管理水平和信譽足夠高的話,在與私人企業合作過程中就能夠避免這種模式下的一些不利因素的影響,共同實現項目的目標。對地主港模式的優缺點進行權衡,政府部門和私人企業只要抓住以“共贏”、合理公平為準則,雙方協調管理、共同決策,就能趨利避害,充分發揮優點,限制缺點。

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