突破職業病危害監管瓶頸

湯　淳

職業病是勞動者在職業活動中因接觸職業病危害因素而引起的疾病。由于我國目前還處在社會主義初級階段,隨著經濟快速發展,以及工業化、城鎮化和經濟全球化的不斷推進,職業病危害問題也日益突出,并且在全國范圍內具有一定普遍性。為深入了解當前我國職業病防治工作情況,全國政協社會和法制委員會考察組于2008年9月在河南、云南兩省進行了考察調研。

成為嚴重社會問題

我國正處在職業病高發期和矛盾凸顯期,塵肺、急性職業中毒等重點職業病發病居高不下。據河南、云南兩省匯報,接觸職業病危害的人員分別達350萬和29萬736名。在職業衛生服務覆蓋率不足20%的情況下,近年來這兩省每年新確診的塵肺病分別為120例和206例,累計發生職業病分別為4萬3815例(塵肺占73.7%)和1萬7699例(塵肺占80.3%)。中國職業安全健康協會張寶明理事長在2009年4月16日召開的五屆一次常務理事會上指出,我國從事有毒有害生產的企業數量約1600萬家,接觸職業危害因素的人數約2億人左右。僅實際接觸粉塵、毒物和噪聲等職業危害的職工就達2500萬人以上,每年全國的塵肺病患者約1萬人。職業病危害接觸人數、患病人數和新發病人數均居世界前列。

由于大量設備陳舊、工藝落后的鄉鎮及私有中小企業忽視職業病防治,企業主和管理人員法律意識薄弱,片面追求利潤,不告知勞動者職業危害因素和后果,不采取職業病防治措施,不組織職防體檢,甚至以各種借口,推諉、拖延、拒絕衛生執法人員執法。而在這類企業就業的主要是大量農民工,他們在不良工作條件下從事高強度勞動,患職業病概率很高。再加上職業病本身具有“潛伏期”“發病滯后”的特點,而且勞動者自我保護意識薄弱、流動性大,使企業得以用“短期用工”等手段犧牲勞動者健康牟利,把危害后果轉嫁給勞動者和社會。以云南省個舊市個體民營錫礦企業為例,大多數為勞動條件差、雇用農民工作業的小企業,特別是井下沒有建立機械通風系統,單純依靠自然通風,不能有效防塵排毒。個舊市個體民營企業2.7萬接觸職業病危害作業人員中,每年接受職業健康檢查人數僅為3000名左右,職業健康監護覆蓋率僅為11%。而且,大多數農民工沒有參加工傷保險,其健康權益難以保障。

在一些地方,工人家庭因職業病致貧、返貧的問題十分突出。全國政協社會和法制委員會考察組在云南紅河州第三人民醫院慰問了一名正在住院治療的38歲的職業性肺癌患者。他是云南錫業集團公司礦工,從事井下鑿巖工作18年,2007年10月因喉部呼吸受阻就醫。檢查發現,該名礦工患有職業性肺癌晚期并已向肝臟和腦部轉移,已無有效的醫療手段。該礦工工作時工資為1000余元/月,住院后企業沒有給他落實工傷保險規定的職業病待遇,僅發給300元/月的生活費,現以與他在同一企業工作的妻子800余元/月的工資為家庭主要收入,全家4口人(有2個正在讀書的孩子)的生活情況可想而知。

另外,近年來一些群發性職業病事件屢屢發生,也造成了惡劣的社會影響。如河南環宇集團有限公司是國內生產鎘鎳、鎳氫、鋰離子等堿性二次電池的第二大高科技電池企業集團,2005年在接觸職業病危害的勞動者2200余人中,發現1000余名職工尿鎘超標,引發群體性事件。政協社會和法制委員會考察組了解到,2006年云南省個舊市對898名接觸砷、鉛作業的職工進行職業中毒調查發現,確診職業中毒98人,檢出率達10.9%;職業中毒觀察對象296人,檢出率高達33.0%。嚴重的職業病危害不僅造成勞動者個人和家庭的悲劇,還將最終影響整個社會經濟的全面、可持續發展,職業健康問題已經成為嚴重的社會問題。

監管的主要問題

當前我國職業病危害嚴重局面的形成,是多方面因素所致。在監管方面,首先是在體制上存在著監管漏洞。我國的職業衛生監管工作幾經變化。1998年我國進行政府機構改革,將勞動部承擔的職業衛生監察職能,交由衛生部承擔。2003年,中央機構編制委員會辦公室下發了《關于國家安全生產監督管理局(國家煤礦安全監察局)主要職責內設機構和人員編制調整意見的通知》,對職業衛生監督管理的職責進行了調整,將衛生部承擔的作業場所職業衛生監督檢查職責劃到國家安全生產監督管理局,2005年又明確將此項職能劃歸國家安全監管總局。煤礦這方面的職能劃給了國家煤礦安監局。衛生部、安監總局下發的《關于職業衛生監督管理職責分工意見的通知》(衛監督發[2005]31號)明確要求,各地應盡快理順工作關系,切實履行職責。但全國政協社會和法制委員會考察組在考察調研中發現,這些規定在部分地區基層沒有得到落實和執行。如河南省編辦至今沒有明確劃分衛生和安監部門職責;云南省衛生廳與省安監局于2005年聯合下發文件明確兩部門的職責分工,但省、地、縣各級至今均未進行職業衛生監管職能的交接。部分省市安監部門反映由于缺少執法人員和沒有技術支撐,工作難度很大,職責分工只是停留在文件上。這些情況導致職業衛生的現場監管不到位,出現“棚架現象”甚至成為真空狀態。

在政府履行監管責任方面,由于職業病有潛伏期,發病時有隱匿性、遲發性,嚴重后果不會馬上顯現,故而不像傷亡事故那樣觸目驚心,沒有納入各地政府考核目標,加上對職業病防治投入短期內不能顯現效果,難以和“政績”掛鉤,致使一些地方政府對職業病防治重視不夠。盡管法律規定各級人民政府應當制定職業病防治規劃并組織實施,但仍有部分省市沒有制訂職業病防治規劃。

職業衛生服務不能到位。衛生部已明確要求各地必須確保職業健康檢查覆蓋到每個縣(區),并逐步實現職業健康檢查下鄉鎮、進社區,但考察組在考察中發現,云南省仍有2/3以上的縣(區)沒有職業健康檢查機構。而且,現有的職業病防治機構條件差、經費缺乏、設備落后、人才流失等情況嚴重,不能滿足眾多中小企業作業場所職業病危害檢測、職業健康檢查和職業病診斷治療等工作需要。同時,一些職業衛生機構的技術水平也有待提高,如云南錫業集團(控股)有限責任公司在職業衛生管理中仍使用過時的標準,并且該公司沒有做好職業衛生監護工作,導致發生前述職業性肺癌患者未能早期發現治療,造成廣泛轉移的情況。

落實措施

針對我國職業病防治工作的現狀,特別是職業衛生監管工作中存在的突出問題,可以考慮從3個方面著手,加強職業病防治工作的工作力度。

首先是盡快修訂《職業病防治法》。《職業病防治法》頒布于2001年10月27日,2002年5月1日開始實施。當時職業衛生監管主體是衛生行政部門。2008年國務院“三定規定”對衛生部、安全監管總局有關職業衛生監管職責規定進行調整。這就導致衛生部、安全監管總局有關職業衛生監管職責與《職業病防治法》規定不統一,造成職業病防治監管體制不順,責任不落實,已經影響了職業病防治工作的開展。因此,盡快修訂《職業病防治法》已是迫在眉睫。修訂的重點,一是明確有關部門職業衛生監管職責,理順體制,切實建立事權專一、運轉有效的職業衛生監管體系;二是進一步明確各類用人單位的職業衛生主體責任,并應加大責任追究的力度。

第二是落實職業病防治工作責任。將職業病防治工作納入地方各級政府的年度考核目標,落實職業病防治責任。地方各級政府應該依法制定職業病防治規劃,并將其納入地方國民經濟和社會發展計劃,將職業病防治規劃實施情況作為考核地方政府及其主要負責人的重要指標。要建立職業病防治工作協調機制,不斷加大財政投入,加強職業衛生技術服務能力建設,逐步培育和開發全社會職業衛生技術資源,同時要配備監管力量,完善監管手段,加強協調配合,形成監管合力。

第三是建立職業病防治綜合管理體制。在落實各有關監管部門職責分工的同時,建立“用人單位負責、行業規范管理、政府依法監管、職工群眾監督”的職業病防治綜合管理體制,形成合力,做好職業病防治工作。

編輯韓 穎