“大浦東”背后的利益博弈

斯　通

浦東南匯兩區合并是上海建設“兩個中心”的重大舉措,但1+1能否>2,還要看規劃、產業和政府功能的一體化的磨合進度。

頗受關注的南匯區并入浦東新區的上海市行政區劃調整,在得到國務院批復不到半個月后,新的浦東新區高層人事調整已經塵埃落定。

5月18日,上海市委常委、原浦東新區區委書記徐麟被任命為浦東新區區委書記,原上海市委副秘書長姜、原南匯區委書記戴海波、原浦東新區區委副書記張國洪、原南匯區委副書記張才蓮任浦東新區區委副書記。

在這五人中,姜從市政府層面空降新浦東最讓外界感到意外。而其實這是在“情理之中”的。在姜調任之前,中央政治局委員、上海市委書記俞正聲的一次談話點出了他的工作重點。

5月11日,俞正聲在一次工作會議上坦言,“在一些問題上,我們遇到‘落實難,究竟是什么原因呢?究竟是我們的部署與具體工作脫節還是其他什么原因,我們一定要弄清楚,我看是不是要專門找一個市委副秘書長‘狠抓落實,找出解決問題的辦法。”由此可見,上海方面對于兩區合并中的磨合與執行力問題多有不滿,姜的調任,其用意就是要在新浦東進入新一輪改革期后“狠抓落實”。

鋪路“兩個中心”

此前的5月6日,上海市政府新聞發言人陳啟偉在例行新聞會上透露,國務院已于近日批復了上海市《關于撤銷南匯區建制將原南匯行政區域劃入浦東新區的請示》,同意撤銷南匯區,并將其行政區劃并入浦東。

“大浦東”的構想在政界和學術界討論已久。在今年上海“兩會”期間,市政協委員、洋山同盛聯合投資發展有限公司總經濟師任先正還曾遞交提案,建議 “成立大浦東區,可以分為北、南兩分片,包括現浦東新區、南匯區和奉賢區的部分地區”。3月,兩區即將行政合并的消息也開始在坊間流傳并頻頻見諸報端。4月29日國務院新聞辦在上海舉行的新聞發布會上,上海市常務副市長楊雄正式證實,南匯區并入浦東新區的方案已上報國務院。

不過,媒體此前報道內容與5月6日公布的有所不同,報道稱“南鄰浦東新區的南匯區部分區域,將并入浦東新區,南匯區的另一部分區域,將在現在臨港新城的基礎上單列為臨港新區”。陳啟偉對這一說法予以了更正,強調指出是“撤銷南匯區,將南匯區的行政區域并入浦東新區”。專家學者普遍分析,此舉劍指上海國際金融中心、國際航運中心“兩個中心”建設。

上海體制改革研究會張輝銘表示,當前上海的整體布局是,陸家嘴、外高橋和浦東機場屬于浦東新區,洋山保稅港則屬于南匯區,而陸家嘴和洋山港是這兩大區的核心區域,它們的重要地位日益凸顯。以前,浦東搞金融,外高橋、臨港新城攻航運。這兩區的合并既方便了陸家嘴金融中心的拓展,同時有效地連接了外高橋港區和洋山深水港區,無疑將使金融中心和航運中心的優勢得到疊加,聯動效率也將提高。

迪士尼、大飛機項目也將直接受益于浦東南匯的兩區合并。迪士尼選址基本處于兩大區域交接地,合并后將有利于瓦解在此項目上的利益沖突。大飛機項目是上海承擔的又一重大國家工程:今年2月,中國商用飛機設計研發中心正式落戶原浦東新區的張江高科技園區;而在去年,國家級民用航空產業配套基地及大飛機發動機項目也已正式落戶原南匯區的國家級裝備制造基地臨港新城。新浦東的誕生,無疑將有力助推該項目。

過去浦東新區發展主要依靠土地批租和稅收等優惠政策吸引大量外資,創造了上海金融發展的奇跡。但現在浦東新區可供使用的土地逐步減少,單純依靠土地吸金的模式相對滯后。浦東新區嚴重缺乏土地的現狀已經制約了浦東產業升級的步伐,資料顯示,原浦東新區目前的可用工業用地已基本見底,維持在10平方公里左右。兩區合并將給新浦東帶來大量的后備土地,原浦東新區面積532.75平方公里,原南匯區面積677.66平方公里,調整后的浦東新區總面積將達1210.41平方公里,“大浦東”格局初現,豐富的土地資源將催生巨大的產業發展空間。

此外,對南匯區來說也有兩大好處:一是產業重新布局。南匯的產業會轉移延伸至浦東,從而促進產業經濟,并增加產業人群;二是政策優惠和制度創新。由于浦東新區享受的國家政策較多,南匯將因此受惠。尤其是綜合配套改革試驗區,必將使南匯區域經濟發展提速。

“如果把南匯比喻成人,那么它現在已經從普通人變成了明星。”上海社科院經濟研究所研究員、上海經濟與區域經濟研究室主任陳維的解讀是:南匯區并入浦東新區的方案,把南匯從“洼地”提升到了一個“高地”,亦為浦東帶來更大“施展拳腳”的空間。

據報道,上海方面已進行了產業規劃,“大浦東”地區整體空間布局為:一軸和四帶。一軸是世紀大道至浦東國際機場發展軸。四帶包括陸家嘴金融區為核心的沿浦江帶,以一江三橋國家開發區為核心的東部發展帶,以外高橋港、浦東國際機場和洋山港為依托的濱江沿海發展帶以及原南匯中部面積廣闊的農業發展帶。根據上海方面初步調研顯示,浦東將走綜合性、高端化道路,而南匯則走專業性、特色化道路。

南匯地價飆升

隨著“大浦東”出爐,南匯地價飆升。自今年上半年傳出兩區將合并的消息后,南匯區惠南鎮、臨港新城、周浦、康橋等地的房價短期內迅速上漲,兩個月就飆升了10%。浦東與南匯合并,將大大提高南匯的城市化程度,受益最大的自然是開發商和土地掮客們。他們甚至來不及調整一個合理的二手土地報價,只能暫時咬住價格,捂地惜售;而許多想拿地的開發商還來不及出手,南匯已是一地難求。

據分析,此前浦東新區土地和南匯區土地存在著巨大級別差距。浦東新區核心區域為一、二級區域,其他區域基本都在五級以上,集中在三四級范圍內,僅有少數區域土地屬于七級及以下。反觀目前南匯區土地級別,最高土地級別為七級,更多土地屬于九級區域。合并之后,南匯區有相當一部分地區的土地級別將實現大幅提升,土地級別的提升,意味著土地出讓底價的上漲,提升級別越多,上漲幅度越大。許多開發商、企業手頭現有的土地也將隨之水漲船高,土地價格的漲勢將直接影響相關區域房價的上漲。

官方2003年6月30日公開的《上海市基準地價表》顯示,一級土地商業基準地價為12260元/平方米,辦公8200元/平方米(住宅及工業未標明);二級土地商業基準地價9920元/平方米,辦公6200元/平方米,住宅6200元/平方米;七級土地商業僅為1269元/平方米,辦公940元/平方米,住宅940元/平方米,工業295元/平方米。而目前實際的土地價格絕對差距會更大。

“大浦東”調整中所蘊藏著的如此巨大的土地價值調整空間,自然成為整個調整的行政及經濟各領域意義之外,最受人關注的部分。

人事調整難題

“大浦東”突破了行政區劃規制,使得土地、政策、資金、競爭等諸多掣肘難題將迎刃而解,國際金融中心、航運中心建設及其他大項目等將能通盤考慮,有望成為上海未來20年經濟發展的新引擎。但浦東和南匯的合并,上海區級官員的大規模調換,將不可避免地觸及相關政府人員及企業的利益。

在高層人事調整確定之后,據了解,新浦東新區還擬于7月10日選舉產生人大代表,并召開人代會,選舉產生新的區人大常委會和區政府組成人員。根據上海市人大常委會的決定,新一屆浦東新區人大代表的名額總數為450名,浦東300名,南匯150名。而上一屆浦東新區人大代表有450名,南匯有260名。原南匯區行政區域劃入浦東新區的工作,將會在今年七八月間完成。

此前,上海就有將南市區并入黃浦區的合并先例,上海的一位基層官員表示,合并的“后遺癥”至今仍然存在。他舉例稱,合并后的黃浦區某職能部門,一度有14個副主任,后來通過多年的分流、退休等安排,才逐步調整到位。

目前南匯有40多個委辦局,并入浦東后,重新進行機構和人員調整在所難免,比如,南匯區有教育、衛生、體育局,而浦東相對應的則只有一個社會發展局。

在人事、機構合并上,由于浦東自開發開放以來一直堅持“小政府、大社會”原則進行機構設置,而原南匯仍是傳統的機構設置,在“大浦東”的格局內,將實現“小政府、大社會”在更大區域的運作。專家表示,“打造全國行政效能最高和行政收費最少的地區之一”,也是浦東綜合配套改革試點的重要內容和目標,人事合并可以肯定的是仍然沿用“大部制”的思路。

在5月13日召開的有關工作會議上,俞正聲強調,將原南匯區行政區域劃入浦東新區,事關上海長遠發展。他說,各級黨組織要有針對性地加強思想政治工作。各級領導干部要講黨性、講大局、講政治,以黨的事業為重,正確對待個人進退流轉,堅決服從組織安排。

對于此次行政合并,專家表示,從宣布合并到規劃、產業和政府功能的一體化需要時間磨合,但這個磨合時間越短越好,越短越有利于發展。