以城市為中心的合作區域與地方政府的管理創新

[摘要]在我國城市化加快推進的過程中，城市與區域的發展關系和發展格局產生了新的變化，出現了由城市和地方政府為主導的合作區域。這是一種具有中國特色的新型區域類型，應該引起關注；為適應和推進合作區域的發展，城市和區域政府必須推進管理體制機制創新，培育和發展區域合作機制。

[關鍵詞]城市化；合作區域；區域合作機制

[中圖分類號]F290[文獻標識碼]A[文章編號]1671-8372(2009)02-0001-05

我國在城市化的加快發展時期，城市與區域之間的關系發生了新變化，出現了一種既不同于行政區又不同于經濟區的新型區域：合作區域。這種區域以城市為中心，充分發揮城市對區域的輻射與吸引作用，既打破行政區界限，又依托一定層次的行政區；區域的運行機制，是城市與區域的地方政府為打破行政約束、解決共同問題、謀求共同發展的區域合作機制。以城市為中心的合作區域是值得重視的區域現象，應該積極推進地方政府的管理創新，培育和支持這種合作區域的發展。

一、我國城市與區域發展格局的新變化

國際經驗表明，當一個國家或地區的人均GDP超過1000美元、城市化水平超過30％時，城市化便進入快速發展階段，城市與區域的發展格局將會發生重大變化。我國已進入這個階段，城市與區域的發展格局也在發生深刻的變化。概括地說，這種新變化突出表現為三大特征：

(一)城市與區域之間的發展格局發生了新變化，區域發展已進入以城市為主導的新階段

在現代社會，城市在經濟、社會、文化等諸多領域，都是現代因素的集聚高地，更是現代產業布局的最優或較優區位。特別是在市場機制的作用下，一方面，城市對區域生產要素集聚的吸引力不斷提高，另一方面，城市對區域經濟發展的輻射力也不斷增強。城市對區域的這種“雙面刃”的作用，在城市化由較低水平向較高水平快速發展的階段尤為明顯，區域經濟發展也就出現了以城市為主導的新趨勢，這是城市化過程中城市與區域發展總體關系的新變化。目前，我國正處于這樣的發展階段，所以各省區都突出城市發展，有的省區明確提出“城市帶動戰略”，主動適應城市化過程中城市與區域發展關系的新變化，并在實踐中采取各種措施積極推進，已取得了積極的效果。表1是我國東、中、西和東北等四大地區城市化水平與經濟發展水平的對照表，由表可見，城市化水平越高，城鄉居民的收入水平不僅相對較高，而且差距也相對較小，說明城市在區域發展中的主導性已成為時代趨勢。

(二)城市之間的發展格局發生了新變化，城市化發展已進入以城市群為主導的新階段

城市與區域發展關系發生的新變化，使得在一個大區域之內相鄰城市之間的發展逐步融合，從而出現城市區域化或區域城市化現象，這種現象就是城市群。城市群是當代區域經濟發展和社會進步的一種表現，首先出現在上個世紀50年代的西方發達國家。不僅在西方大國出現了大區域性的城市群，即使是一些國土面積較小的西方國家，也融入了跨國城市群或城市帶。經過半個多世紀的發展，許多國家都出現了規模不等的城市群或城市帶，并出現了一批世界級的大城市群(帶)。目前，公認的五大世界城市群(見表2)不僅成為所在國家或地區的黃金地帶，也是拉動全球經濟發展的增長極。在我國，改革開放以來，隨著工業化、城市化的發展，城市群也漸次出現，已初步成熟的城市群有長三角城市群、珠三角城市群、京津唐城市群、山東半島城市群、遼中南城市群、海峽西岸城市群、武漢城市群、中原城市群、長株潭城市群、成渝城市群、關中城市群等，還有一批成長中的區域性城市群，如安徽江淮城市群、江西鄱陽湖城市群、吉林長春城市群、山西太原城市群、海南瓊海城市群、新疆烏魯木齊城市群等。隨著生產力布局、人口分布的變化和交通條件的改善，全國660多座大中小城市和數萬座小城鎮，都會融入地域相鄰、產業相連、文化相通、習俗相近的城市群，我國城市化發展已進入以城市群為主導的新階段，城市與區域間在整體上將會出現更加密切的聯系。

(三)區域之間的發展格局發生了新變化，區域發展進入以發揮主體功能作用為主導的新階段

2006年3月14日第十屆全國人民代表大會第四次會議批準的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，在“推進主體功能區”一章，將我國的國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，按照主體功能定位調整完善區域政策和績效評價，規范空間開發秩序，形成合理的空間開發結構。主體功能區打破行政區劃對經濟發展的限制，按照經濟規律、自然規律和社會發展規律發展區域經濟，標志著我國區域之間的發展格局發生了新變化，區域發展進入以發揮主體功能作用為主導的新階段。而主體功能區的提出與規劃建設，與城市化的發展有著內在的聯系。一方面，因為將全國國土劃分為四類主體功能區，是根據區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，并統籌考慮未來我國人口分布、經濟布局等重大因素而對國土的長遠利用提出來的，顯然，這些重大因素都與城鎮布局和城市化有關。比如，一個區域的人口和城市化程度，必須與資源環境承載能力相適應，也決定著區域的現有開發密度和發展潛力，影響著未來時期這個區域的人口分布和經濟布局。改革開放以來我國城市化發展對區域發展的這種影響日益凸顯，為了擴展城市化對區域發展的正面影響，減少或消除負面影響，按照主體功能區思路調整區域發展布局就很有必要。另一方面，在主體功能區的建設中，城市化對區域主體功能的形成有著密切關系，因為城市的產業結構、人口規模和發展能力，影響并帶動相鄰區域的發展。比如，優化開發功能的形成取決于城市化的優化程度，重點開發功能的形成也要依托城市化發展提供的空間載體，而限制開發區、禁止開發區所減少的人口與產業，也取決于優化開發區、重點開發區城市化發展對人口轉移的吸納程度。上述兩方面的情況表明，城市化發展直接關系到四類功能區的建設成效。由于城市化與主體功能區建設都是打破行政區界限的，那么，在區域發展進入以發揮主體功能作用為主導的新階段，城市化發展對各類功能區的建設就具有關鍵性的作用。

二、以城市為中心的合作區域

行政區與經濟區是人們熟知的兩個概念，也是社會生活中兩種最常見的區域類型。行政區是政府為了對國家事務進行有效的管理，根據地理、歷史、民族及政治等原因而劃分的行政地域單元，它有分等級的行政中心、明確的行政邊界和垂直而發達的行政系統，其形成和變動要按照一定的法律程序，運行和管理以行政規則為依據。經濟區是因經濟發展所客觀形成的經濟地域單元，是根據區域之間的自然、歷史、交通及經濟發展之間的聯系，在發展過程中逐漸形成的，它以城市為中心，以城市周邊的區域

為腹地，區域邊界模糊，水平式的經濟網絡構成了經濟中心與經濟腹地的廣泛聯系，其形成和發展不是依據任何法律或行政規定，而是經濟發展地域組織規律的客觀要求。顯然，行政區具有“剛性”，行政機制在起作用；經濟區具有“彈性”，市場機制在起作用。

城市化過程中城市與區域發展格局出現的新變化，又造就出第三種區域一合作區域。這是一種以城市為中心、以城市與區域的政府間合作為主導的新型區域。這里的城市與區域的政府，是同等行政級別的政府，如上海市政府與江蘇省、浙江省政府是同等級的政府，三省市政府合作主導的長三角地區就是一種典型的合作區域；又如湖南省的長沙市、株州市、湘潭市政府是同等級的政府，三市政府合作主導的長株潭城市圈也是一種典型的合作區域。

與行政區相比，合作區域既打破了行政區界限，但又不離開行政力量，政府間的合作是這種區域形成和發展的主導因素；與經濟區相比，合作區域既遵循經濟發展地域組織規律的客觀要求，與經濟區的走向相一致，但又不完全與經濟區的地域范圍相重合，有經濟區不具備的運行機制。顯然，合作區域比行政區更具有科學性，比經濟區更具有操作性，既吸取了行政區與經濟區的優點，又克服了行政區與經濟區的缺陷，是在城市化加迅發展過程中，地方政府為適應城市與區域發展格局新變化的要求，對區域經濟發展規律自覺認識和主動運用的客觀產物。我國當前出現的并正在蓬勃發展的長三角區域、珠三角區域、京津唐區域，以及許多省區出現的省會經濟圈、地區性城市帶或城市群，都是這樣的合作區域。

城市化快速發展中城市與區域發展格局的這種新變化，決定了臺作區域在我國的出現具有必然性、合理性。

第一，城市與區域發展關系新變化所出現的以城市為主導的區域發展新格局，客觀地要求城市政府與周邊區域政府之間必須開展廣泛的合作，因為這種合作對城市政府而言，會開拓城市生存和發展的新空間，提高城市的資源配置能力和經濟發展能力；對城市周邊的區域政府而言，會使區域經濟深度融入城市經濟，憑借城市在經濟、技術、文化和管理上的帶動力，推進區域經濟的新發展。顯然，以城市為主導的區域發展新格局，決定了以城市為中心的合作區域在我國的出現具有必然性、合理性。

第二，城市之間發展關系新變化所出現的以城市群為主導的城市化發展新格局，客觀地要求相鄰城市的政府間，必須開拓廣泛的合作。因為在開放的市場經濟條件下，城市之間的經濟發展既有激烈的市場競爭，又有密切的市場聯系，對交通、運輸、供電等基礎設施建設，對資源開發與環境保護，對市場準入和市場秩序的管理等方面，都有共同的需求。消除這些方面的瓶頸或障礙，是城市群內每個城市政府的共同任務，也并非是單一城市的政府可以完成的。這樣，通過城市政府間的協商合作解決發展中的共同問題，將單一城市政府的力量整合為城市群政府間的整體力量，更能凸顯各個城市的相對比較優勢，促進每個城市的經濟發展和社會進步。顯然，以城市群為主導的城市化發展新格局，決定了以城市為中心的合作區域在我國的出現具有必然性、合理性。

第三，區域之間發展關系新變化所出現的以發揮主體功能作用為主導的區域發展新格局，也客觀地要求區域政府之間的合作。因為主體功能區域的建設更加突出區域的比較優勢，通過發揮區域的主體功能作用，規范空間開發秩序，形成合理的空間開發結構，這就既要打破行政界限，又要依托一定層次的行政區，區域之間的分工和政府之間的合作將更為重要。比如，優化開發區要向重點開發區轉移產業，重點開發區要促進產業集群發展，限制開發區、禁止開發區要突出生態建設和環境保護，都需要一定層次行政區的政府合作。特別是均質性較強的區域被確定為同一類型的主體功能區，而均質性往往是跨行政區的，這樣，具有均質性的行政區政府之間的合作，對主體功能區的建設就極為重要。主體功能區的建設與城市化發展具有內在的聯系，由于地改市、縣改市的廣泛推行，在地市一級行政層次，區域政府大多是城市政府，這樣，在主體功能區建設中，城市政府間的合作就具有關鍵意義。顯然，以發揮主體功能作用為主導的區域發展新格局，也就決定了以城市為中心的合作區域在我國出現的必然性、合理性。

通過上面的分析可以看出，以城市為中心的合作區域作為一種新型的區域類型，是在城市化進程中和主體功能區建設中，行政區和經濟區的有機融合。這種區域既依托行政區又打破行政界限，因而在操作上具有可行性；這種區域既不同于經濟區但與經濟區又具有發展方向的一致性，因而在趨勢上具有合理性。可以說，以城市為中心的合作區域是中國特色的區域發展新模式，具有強大的生命力和發展前景，值得各方面的關注。

三、政府管理創新：區域合作中的統分結構

以城市為中心的合作區域的運行機制，是區域合作機制，這種機制是行政區運行的行政機制和經濟區運行的市場機制的有機結合，既要發揮政府在區域合作中的主導作用，又要發展市場機制在區域合作中的基礎性調節作用，對政府管理提出了新的挑戰。因此，推進政府管理體制創新，是培育和構建區域合作機制的關鍵。地方政府要推進區域合作，應該特別注重政府管理的創新。

基于區域合作機制是行政機制與市場機制有機結合的特征，地方政府在區域合作中發揮主導作用應該是有“統”有“分”、統分結合，政府管理的創新也應該是有“統”有“分”，構建統分結合的區域合作管理模式。政府、企業和中介組織是區域合作的三大主體，三者之間在區域合作中有著密切的關聯，應該在三個層次構建統分結合的區域合作管理模式：

一是政府層次的統分結合。政府結構具有層級特征，每個層級政府都是區域合作主體，但每個層次政府的治理權力和功能不同，對區域合作的主導貢獻也會不同。為保障區域合作的科學性、合理性和可持續性，在政府層級必須實行有“統”有“分”、統分結合的區域合作管理。那就是，重大的合作事項應由地區最高層次的省(市)級政府統一簽訂合作協議，履行協議的責任與義務(統)，同時要放開并支持市、縣等較低層級政府之間自主開展區域合作(分)。省(市)等上一層級政府不僅要放開下一層級政府之間的區域合作，還應幫助解決和協調下一層級政府在區域合作中出現的重大問題，保證政府體系在區域合作中發揮相應的主導作用。比如，對于省級政府來說，推進區域合作不僅應著眼于長遠發展，與相鄰省市政府協商簽訂區域合作框架和重大項目合作協議，還應支持和鼓勵各市、縣政府、相鄰省區的合作，在具體項目上引導政府間區域合作重心的下移。

二是政府與企業的統分結合。在市場經濟條件下，企業是區域合作的主體，政府對區域合作主導作用的發揮，是通過企業間的合作具體實現的。政府可以引導企業間的合作，但不可替代企業的合作，因此，政府與企業之間在區域合作中也要有“統”有

“分”，統分結合。所謂“統”，就是政府要為企業發揮區域合作的主體作用創造條件，尤其是給予政策支持，優化企業合作的區域環境，通過政府間的合作對企業合作給予實質性的幫助，解決企業在合作中無力解決的困難和問題。所謂“分”，就是政府要尊重企業作為區域合作主體的地位與作用，遵循市場經濟規律的客觀要求，放手企業之間在投資、技術、銷售及產業鏈分工等方面的自主決策、自由合作，共同組織合作事項的實施，合作收益共享、合作風險共擔，在合作中形成利益共同體，將區域合作利益下移。比如，對于某個省市來說，各級政府尤應注重調動企業對區域合作的積極性、主動性，鼓動企業多渠道、多形式開展合作，將區域發展分工與區域合作真正構建在企業合作的基礎之上。

三是政府與中介組織的統分結合。中介組織主要是指各行各業的行業協會，是政府之外的“第二合作平臺”，又是企業合作的橋梁紐帶，在區域合作中具有政府和企業都不可替代的作用。特別是在經濟區域化、國際化的新形勢下，產業分工的領域與空間都在不斷拓展，行業協會的優勢與作用日益凸顯：政府需要行業協會在區域合作中的產業引領，企業需要行業協會在區域合作中的事務協調。從某種意義上講，中介組織的發育和作用程度，決定著區域合作發展的廣度和深度。近年來，一些地區的行業協會發展很快，在區域合作中已顯示了巨大的作用。在區域合作中，行業協會與政府的關系十分重要，政府與其也應有“統”有“分”，統分結合。對政府來說，應轉變職能，將行業管理的社會職能分離給行業協會等中介組織，積極培育和支持行業協會的發展，放手行業協會等中介組織獨立處理合作事宜，幫助解決行業協會等中介組織發展中的難點問題；對行業協會等中介組織來說，要積極承擔自己的業務職能與社會責任，積極為企業的跨區域合作服務，與企業共享共擔合作中的收益與風險。在當前，各級政府最重要的是分離政府的行業管理職能，開發和培育中介組織資源，增強中介組織的獨立法人職能，為企業間的跨區域合作構架廣闊的“第二合作平臺”和更多的“橋梁紐帶”。

上述三個層次的統分結合管理模式，政府在其中處于關鍵地位，因此，政府管理體制的創新，對于構建區域合作機制也就具有關鍵性意義。非常高興的是，2008年12月15—16日在寧波召開的2008年度長三角地區主要領導座談會，也明確提出長三角地區政府層面要建立“三級運作、統分結合、務實高效”的區域合作機制。三級運作是決策層、協調層和執行層統分結合運作。決策層即“長三角地區主要領導座談會”，主要是決定長三角區域合作方向、原則、目標與重點問題等重大問題；協調層即由常務副省(市)長參加的“長三角地區合作與發展聯席會議”，基本任務是落實主要領導座談會的部署，協調推進區域重大合作事宜；執行層包括設在各省(市)發改委的專門機構、各省(市)就重點合作項目組成的專題組，以及就落實合作事宜而組成的“長三角地區城市經濟合作組”。在這種構架下，決策層、協調層和執行層統分結合運作，必將會帶動上下級政府之間的統分結合、政府與企業間的統分結合、政府與行業協會等中介組織的統分結合。長三角地區在區域合作中的統分結合，是政府管理創新的先行者，必將對我國其他地區在區域合作中推進政府管理體制的創新，發揮積極的示范作用。尤其是當前應對國際金融危機的新形勢下，推進政府管理體制的創新，構建統分結合的政府管理體制，發展地區的區域合作，對于防止全國和各省區經濟的大起大落，促進國民經濟的平穩、健康、快速發展，更具有特別重要的意義。

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