我國環境公益訴訟制度建構初探

叢淑萍　李　強

[摘要]環境公益訴訟已成為學界討論和司法實務的熱點問題。從環境公益訴訟的產生基礎入手，為保護主體對環境利益的訴求表達，應建構環境利益的訴求表達機制。環境公益訴訟是以環境公共利益的維護為基點，以環境利益訴求關系為標的，以法官裁判為指向的一種利益平衡協調機制。我國建立環境公益訴訟制度，是一種法律移植過程。

[關鍵詞]環境公益訴訟；環境權；利益訴求；訴訟處分權

[中圖分類號]D922.6[文獻標識碼]A[文章編號]1671-8372(2009)02-0111-04

伴隨著社會經濟情勢的變遷，環境問題日漸突出并成為社會各階層竟相關注的社會焦點與熱點，環境公益訴訟則反映了時代在環境保護領域的利益訴求。環境公益訴訟，乃是發揮“民眾參與”與“司法監督”之力量，以達到環境保護目標之訴訟制度，值得重視與推展[1]。筆者認為，環境公益訴訟是指由于自然人、法人或其他組織的違法行為，使環境公共利益遭受侵害或有損害之虞時，任何法律主體有權向法院提起民事或行政訴訟，以表達環境利益訴求，追究違法者法律責任，維護社會公共利益的訴訟制度。

一、環境公益訴訟的產生基礎

環境權是一種新型的、發展中的權利，其實質是強調環境法律關系主體對其生存環境享有特定環境條件的權利，即主體對環境的生態功能和生態價值的享受權利。這項權利包括一系列子權利：清潔空氣權、清潔水權、合適的日照權、環境審美權、安寧權、通風權、戶外休閑權等[2]。環境權應該是環境法上明確宣布環境法律關系主體享有良好環境權的實體性權利，是公民環境權益受到侵害后尋求救濟的法律依據。

環境權所指向的對象大多為公共物品。如大氣、水流等，這些物品往往產權不明，形體上難以分割和分離，消費時又不具備專有性和排他性，因而哪些人可以對此主張權利，權利受侵害的程度和范圍有多大等問題很難界定；在訴訟進程中，被告多是在社會上具有重要影響的大企業、政府機構，訴訟雙方的社會經濟地位、訴訟能力極不平衡，訴訟因而很難正常進行；環境侵害具有的廣泛性、復雜性、多樣性以及潛伏性等特點，其爭議焦點甚至會涉及政治因素，致使法律難以提供相應有效的司法救濟途徑，常常導致許多環境侵害發生后長期無人問津，甚至情況惡化、矛盾激化，最終造成公共利益的重大損害而又長期得不到有效救濟。

面對這些問題，既有的訴訟理論和嚴格的訴訟機制使得環境利益訴求表達機制出現真空。如何更有效地保護主體對環境權的利益訴求表達，以及如何建構公共環境的利益訴求表達機制已成為一項亟待解決的制度難題。因此，環境公益訴訟作為一種全民參與的環境公共利益保護機制應運而生。

二、環境公益訴訟的特點

世界各地的環境公益訴訟制度不盡相同，至今也沒有形成一個公認的概念。在美國稱之為公民訴訟制度，是指公民可以依法就企業違反法定環境保護義務、污染環境的行為或主管機關沒有履行法定職責的行為提起訴訟[3]。在日本稱為“公害審判”，或“環境保護訴訟”[4]。在我國臺灣，環境公益訴訟乃為環境行政訴訟之-種。筆者認為，環境公益訴訟是法院在當事人及其他參與人的參加下，按照法定程序，依法對于個人或組織提起的違法侵犯國家環境權益、社會公共環境權益的訴訟進行審理并判決，以處理違法行為的活動。與傳統的環境侵權救濟訴訟方式和手段相比，環境公益訴訟制度具有以下特點：

第一，其目的是為了維護和保全環境公共利益。其利益訴求不是為了個案救濟，而是為了維護社會公共環境利益，導致這種利益對公眾的重要性。第二，雙方當事人地位懸殊。公益訴訟的原告一方多是普通的公民，而被告一方往往是掌握著環境監督管理權力的部門或大型的企事業單位，原、被告雙方的力量對比明顯不均衡。第三，涉及的利益范圍較^傳統民法上的環境糾紛主要表現為由相鄰、通風、排水、排污、采光等而產生的純利益性質的糾紛。當今，環境糾紛早已突破私益的局限，其公益化的趨向日益明顯，而且越來越呈現出社會化的特征。有些環境違法行為可能沒有影響到具體公民的權益，但卻影響了國家、社會公益，因此環境公益訴訟自然會牽涉較廣的利益范圍。第四，主體的資格要求不同于一般訴訟主體。我國現行訴訟法規定：只有直接利害關系人才有起訴資格。而人類賴以生存的環境卻是一個相互聯系的整體，其狀況的好壞、優劣會涉及每一位人類成員。嚴格地說，只要涉及到當事人的利益，當事人就可以啟動該程序。第五，訴訟的功能具有明顯的預防性質。由于環境侵權具有長期性、隱蔽性、復雜性等特點，訴訟的提起不以發生實質性的損害為要件，即對公益的侵害不需要現實的發生，只要根據有關情況合理地判斷其具有發生侵害的可能性即可提起訴訟。同時，環境公益訴訟的請求內容不僅針對已發生的事件采取救濟措施，還可通過禁止令等，防止或減輕未來環境公益損害結果的發生。第六，環境公益訴訟不只是處理該糾紛本身，對糾紛涉及的環境社會問題也將劃人訴訟結果的影響范圍，可謂一箭雙雕。即環境公益訴訟通過訴訟裁判的結果，確認一定的環境公益價值的存在，由此影響到社會環境、經濟政策的制定與執行，具有促進環境政策形成的機能[5]。

三、環境公益訴訟的價值和功能

建立環境公益訴訟制度，是全面貫徹科學發展觀，建設節約型、環境友好型社會的要求，是激發公眾參與環保的需要，是維護社會穩定的需要。環境公益訴訟作為實現環境正義和環境民主的制度化手段，通過推進公眾參與，尋求法律的改變和適用方式，從而改造甚至重塑整個社會。在制度構造上，環境公共利益訴訟是以環境公共利益的維護為基點，以適格原告的訴訟為起點，以環境利益訴求關系為標的，以法官的裁判為指向的一種利益平衡協調機制。

首先，在環境法的視野中，公民的環境權的保護在民法、行政法中混雜不清，法律權限模糊，致使環境利益訴求表達受到極大的限制和阻礙。而環境公益訴訟正是普通民眾援用公益訴訟機制表達利益訴求、維護社會公共利益、實施環境法律的一種重要方式。其精髓在于公眾為保護環境與促進環境法律的良好實施，可對與自身無實質關聯的環境違法行為提起訴訟或就與環境權益相關的爭端尋求法律救濟[6]，從而保障了利益訴求的暢通、公共利益的實現。其二，環境公益訴訟作為政府實施環境法律的重要補充，通過公益訴訟激發訴訟活動，強化了環境公共利益訴訟對環境公害、環境群體糾紛的制裁和抑制功能，為環境法的執行提供了一個有效的實現途徑，同時也有助于促使政府積極遵守環境法。因此，我國環境行政執法也決定了實行這一制度的必要性。其三，環境公共利益訴訟展開的過程在很大程度上成了“有關集團的新的權利逐漸生成的過程”，包括環境公共利益訴訟在內的“集團訴訟通過主張一定范圍的集團共同利益，具有對現行的實體法進行修正或形成新的實體法的可能性”[7]。申言之，公益訴訟既是一場法律運動，也是一場名副

其實的權利運動。當某類社會沖突大量涌現時，作為社會正義的最后一道防線，司法必須與時俱進地提供相應的救濟，及時創設權利、設定義務，以便對未來糾紛的再生和擴大形成約束。最后，環境公益訴訟內在的參與機制以一種具體而富有活力的方式將民眾的自力救濟轉化為合乎制度的利益訴求，以避免激化社會矛盾、力促社會積極變革。訴訟不是目的，而是社會合作的一個表現形式?！叭后w訴訟追求的與其說是這些個人得到社會保障的權利，還不如說是改變社會福利制度本身?！痹谠V訟中，法院努力為社會中的弱勢群體尋求正義，厘清行政機構所負的法律義務并要求其承擔相應責任。這也正是環境公益訴訟的價值之所在。

四、構建具有我國特色的環境公益訴訟制度的建議

(一)構建環境公益訴訟制度的基本原則

這是在環境公益訴訟整個階段都起指導性的準則，是對環境公益訴訟的重要過程和主要問題進行的原則性規定。

1有利于訴訟進行和環境保護原則

構建環境公益訴訟制度，目的是在行政手段之外，運用作為維護公平正義最后一道防線的司法救濟手段，達到真正保護環境公共利益和震懾污染環境的違法行為。因此，環境公益訴訟中的一些具體制度規定應該有利于對環境公益的保護，有助于保障環境公益訴訟的順利進行。

2防止訴權濫用的原則

環境公益訴訟最主要的特點，是普通公民和公益組織都可以通過司法程序起訴違反環境公益的違法主體及其行為。因此，不排除一些濫用環境公益訴訟權的可能性。原告濫用訴權，被告的合法權益就很難保障，司法權威也會受到影響。為防止原告濫用訴權，應當建立相應的工作機制來避免濫訴現象的發生，即人民法院在正式受理環境公益訴訟之前，應當對原告提起的環境公益訴訟的起訴書進行審查，其所指控違法行為是否有事實和法律依據，排除沒有事實根據的起訴；是否向政府環境保護部門報告、檢舉，環境保護部門是否作出處理或正在采取處理措施，排除繞過行政權行使司法救濟，必要時人民法院舉行由政府環境保護部門、原告、被告和社會公益組織等單位組成的聽證會，聽取各方意見后作出是否啟動司法程序的決定。

3國家干預原則

建立環境公益訴訟制度，目的在于更好地使國家環境利益、社會環境公共利益和弱勢群體利益得到保護。作為享有民事權利的當事人，有權自由處分自己的民事行政訴訟權利，但這種自由處分應當受到限制，即必須在法律允許的范圍內，以不損害國家利益、社會公共利益和弱勢群體利益為前提，否則國家權力就要對其進行干預，即在環境公益訴訟的過程中，人民法院、人民檢察院從國家環境利益、社會公共環境利益的角度出發，代表國家進行干預公益訴訟活動。若假借提起環境民事、行政公益訴訟之名，故意捏造事實，進行虛假告發，人民法院使其承擔相應的法律責任，如賠禮道歉、賠償被告因應訴訟遭到的損失及對原告進行罰款，構成犯罪的，應承擔刑事責任；對履行環境保護職責的行政機關的行政活動包括消極行政行為，對嚴重危害環境的行為，人民檢察院行使法律監督權，擁有民事行政訴權，起訴不作為或消極作為的行政機關和損害環境公益的單位或個人，履行憲法賦予的法律監督職能。

4獎勵正義訴訟原則

環境公益訴訟是出于對正義的追求，對秩序的呼喚，以懲惡而揚善。面對具有相應人力、財力、物力的企業或機關，面對具有“強勢侵害”的強大群體，以及高額的訴訟費用，復雜的調查、取證工作，甚至來自被告的壓力、打擊報復等因素，需要有高度的國家責任感和社會責任感的強大支撐，對這種行為無論是國家還是社會都是應當予以褒獎和贊賞的。因此，對原告的這種正義訴訟應當給予相應的物資鼓勵和法律援助，以作為對原告提起訴訟的肯定和彌補其經費支出，從而鼓勵更多的人參與到環境保護的事業中來，在全社會形成保護環境的強大氛圍。

(二)具體制度的構建

1享有訴權的主體

“環境公益訴訟制度的創新之處，在于以法律明文規定的方式允許‘任何人針對違反環境法律的行為提起訴訟?！盵8]《中華人民共和國環境保護法》第六條規定，一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。這條規定中的“控告權”不僅僅是一種宣告的權利，還是一種直接的訴權，賦予國家機關、有關組織、公民個人均有環境公益訴權。而且，既然是為保護國家環境權益和社會公共環境權益而設置的程序制度，就應當體現其社會性、公共性，允許更廣泛的、更能代表不同層次利益的法律主體進行公益訴訟，不應有所限制?！霸V訟資格的確認是環境公益訴訟最為關鍵的問題。”[9]環境利益具有極為重要的公益屬性，其主體是國家和公民。因此，當環境公益受到損害或有損害之虞時，任何個體，包括公民、社會團體和具有保護公民環境權益基本職責的機關都有權為維護環境公共利益而提起訴訟，進行司法救濟。

環境污染和生態破壞行為往往不直接侵犯特定的公民、法人或者其他組織的合法權益，導致無人享有訴權，即使法律賦予其訴權，也常常因為起訴與否與他們的自身利益無直接的關系而無人起訴。此時，環保部門以其特殊的環境管理職責，提起環境公益訴訟是最好的選擇。因為證據是訴訟成敗的關鍵，環保部門作為環境管理者，一方面可以通過現場檢查、取樣監測、保全證據等手段最及時、最直接地發現侵害行為和采集證據；另一方面，環保部門掌握了采集證據的技術手段和監測工具，能及時有效地采集證據，承擔訴訟舉證責任最為有利。

此外，環保社團組織和公眾也應當是環境公益訴訟不可缺少的主體。國家機關對某些損害公益的行為會顧慮方方面面的關系，在其面臨重重壓力而懈怠起訴時，環保社團組織和公眾要敢于舉起公益訴訟大旗，彌補不足，以便于形成強大的訴訟合力，充分保障違反公益的行為受到法律追究。

2歸責原則

環境訴訟中，為追究環境污染民事責任，許多國家結合環境污染民事責任作出相關的規定。1985年7月25日的歐盟指令(eec85/274)建立了一項嚴格產品責任制度，規定產品的制造者對使用者所期望的安全負責。據此，法國也規定了一種嚴格責任制度。例如，對飛機產生的噪聲、核事故或向海洋排放碳氫化合物，原告不必證明致害者有過失，而只需證明發生了損害。在法國，有關工作場所的事故的賠償也實行無過錯責任，雇員只需證明其在工作時間內在工作場所受到了傷害；工廠盡管遵守了所有行政上和法律上的規定，但如果對周圍地區或鄰居造成了煙塵污染或噪聲污染，仍要承擔責任，個人可以對其鄰近的工廠或鄰居提起訴訟(相鄰損害訴訟)。

在環境訴訟中，為保證裁判的正義性和保護社會國家公眾利益，還需要在訴訟的舉證責任方面，做出某些特別的歸責原則：

首先，應該采取嚴格責任原則。作為舉證存在困難的原告，往往不能證明損害的發生。甚至于會因被告告之謂商業

秘密而得不到順利取證。處于弱勢地位的訴訟人，惟有把舉證責任歸于被告，使正義天平重新平衡，才是解決之道。

其次，在某些特殊情況下'可以采取無過錯責任原則，即不問是否損害發生，均應承擔責任。尤其是在公眾知情權的制度建立方面，對于怠于行使公開信息的被告，追究其怠于責任。

最后，還應采取引進創新原則。一是權衡各方利益原則。在個人利益、社會利益、公眾團體利益相互沖突的時候權衡各方利益，認真考慮現在和未來的利益，爭取實現利益的最大化。二是信賴利益保護原則。在合同法上面，關于締約人有期待權的利益保護。故此，政府部門怠于其責，對于公眾造成損害，尤其是環保部門對于環境損害若視而不見，公眾有權依據信賴利益，予以訴訟。

3訴訟處分權應作限制

環境公益訴訟案件原告起訴的目的不是為了自身的私益，而是代表國家、公眾為維護公益進行的訴訟，其訴訟權利不是自生的，而是國家和公眾賦予的，因此原告的訴訟處分權應作限制。筆者認為，除非因證據不足，或被告承認錯誤并已經主動補救了其侵害公益的行為，否則，原告不能撤回起訴，同時，要防止出現被告誘使或迫使原告撤訴、違法行為依舊存在的現象；凡事實清楚，證據確鑿，被告明顯違反法律，侵害國家環境權益或社會公共環境權益的案件不允許撤訴。在訴訟過程中，如果原告喪失法律行為能力或死亡，則按照訴訟主體資格的繼承原理，任何符合公益訴訟主體資格條件的機關、團體、公民均可以公共利益繼受者的身份繼續參加訴訟；如一審判決原告敗訴，原告放棄上訴權，其他機關、團體、公民不服一審裁判的，有權提起再審申請，通過再審渠道，追究違法者的法律責任。

4環境公益訴訟不應受訴訟時效的限制

我國現行三大訴訟法均有關于訴訟時效的規定，要求出現糾紛必須在一定的期限內提起訴訟，否則將喪失勝訴的權利，但在《民法通則》的有關司法解釋中規定“未授權給公民、法人經營、管理的國家財產受到侵害的，不受訴訟時效期間的限制”，筆者認為，這一規定是出于保護國家利益所需，而公益訴訟同樣是保護國家利益和社會公共利益的救濟渠道，也應當不受訴訟時效的限制，使侵犯國家利益和社會公共利益的違法行為在任何時候均能受到法律追究。

5提高法院管轄級別

環境污染和破壞行為往往與地方經濟發展連在一起。有時地方政府為了追求經濟的短期發展，對環境污染和破壞行為持有偏袒傾向，甚至有時行政機關本身的行為也是致使環境受到損害重要原因之一。正如環境公益訴訟的原告遇到的壓力大一樣，受訴的當地法院也容易受到地方勢力和行政權力的干擾和影響，可能出現以權壓法的現象，從而不利于環境公益的保護。所以應當提高一審法院受案的審級，由案件被告的上一級法院來審理，避免地方的干擾和影響，以利于對案件進行公平公正的審理。同時，鑒于環境公益訴訟案件法律關系復雜、影響面較大、法律適用難度大，不宜采用獨任制審理方式，應當實行合議制審理方式，以保證案件審理的順利進行。

6改革訴訟費用的承擔方式

按照傳統規定，訴訟費用的承擔方式是：原告先行支付，敗訴方承擔。然而出于鼓勵環境公益訴訟的需要，同時由于環境公益訴訟給提起人可能不帶來任何的收益，參照國際慣例，提起環境公益訴訟應該免交訴訟費用。提起公益訴訟，原告可以不交納訴訟費用，對方敗訴的，由對方承擔訴訟費用，原告敗訴的，不交納訴訟費用?；蛘呶掌渌麌业南冗M經驗，適當減輕原告因提起公益訴訟所承擔的費用，對訴訟費用的分擔做有利于原告的規定。比如在法國，當事人提起越權之訴，事先不交納訴訟費用，敗訴時再按標準收費，數額極為低廉。對原告提起環境公益民事行政訴訟的，規定在案件審理后繳納少量費用，經審查屬合理合法且有意義的起訴時，原告勝訴的，訴訟費用由被告承擔；原告敗訴的，訴訟費用如數返還原告。但若經審查屬于不合理起訴的，訴訟費用可不返還原告，以防止濫訴。

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