城市管理行政執法失范形成動力機制研究

陳玉和　孫作人　俞其慧

[摘要]由于城市管理行政執法體制本身存在缺陷，各地城市管理行政執法面臨一些難以突破的障礙和難題，體制改革的動力不足、體制創新的方法不多。本文試圖通過系統動力學的方法，找出城市管理行政執法失范形成的動力機制，探究城市管理行政執法控制系統的內部反饋機制，更好地理解行政執法失范形成的原因，探討城市管理行政執法系統的政策作用機制與行為的制約機制，以便于讓決策者設計更為有效的政策與采取更為合理的措施來防止行政執法失范行為的發生。

[關鍵詞]城市管理行政執法；執法失范；系統動力學；動力機制

[中圖分類號]C912.81[文獻標識碼]A[文章編號]1671-8372(2009)02-0026-05

城市管理行政執法系統是一類高階次、多重反饋回路，高度非線性的具有耗散結構的復雜大系統，它具有對系統內多數參數變化的不敏感性，對政策改變的頑強抵御性，以及遠期與近期、整體與局部之間的利益矛盾難于調和，向低效益轉化傾向等特性。因此認識和解決這一類系統的問題是難度很大的課題，而如何優化其結構與行為又是更深一層次的問題。

既然城市管理行政執法系統是一個復雜系統，城市行政執法失范的形成應該從微觀和宏觀入手，以系統工程的思想來綜合考慮城市行政管理執法失范的形成機制。由于城市管理行政執法系統具有自組織耗散結構的高階次、多變量、多回路和強非線性的系統特性，系統行為常具有反主觀性騷擾。基于系統的上述特征，本文力圖說明城市管理行政執法系統的內部系統動力反饋機制，使用系統動力學的理論與方法找出行政執法失范形成的動力機制。

一、城市管理行政執法系統的構成

行政執法指行政主體依據法律、法規、規章，針對具體的、特定的相對人或行政事務所實施的具體行政行為。行政執法的目的，是通過執行法律、法規、規章來實現國家行政管理職能。行政執法的結果直接影響相對人的權利和義務。行政執法是行政機關實施的主要行政行為，是產生行政法律效果的行政行為。

城市作為復雜的母系統，行政執法系統應該是屬于行政管理系統下的一個子系統，并且與立法系統、司法系統、黨群系統、衛生系統、商業服務系統、文化系統耦合形成一個典型的復雜巨系統。這個耦合系統明顯存在著大量的非線性和復雜性，是個典型的復合系統。復合系統是由不同屬性的子系統相互關聯、相互作用、相互滲透而構成，同時作為城市系統子系統的行政執法系統又是一個復雜的自適用系統，因此其又具有CAS(Complex Adaptive svstem：復雜適應系統)的層次性、協同性、適應性、病態結構等特性。

城市管理行政執法系統是由不同屬性的子系統相互關聯、相互作用、相互滲透而構成的具有結構與功能統一的開放的復雜動態大系統。行政執法系統的職能可以定義為以下四點：

(1)行政執法是行政行為的一種，它是國家行政機關依法實施行政治理，直接或間接產生法律效果的行為。行政執法行為，具有國家強制性。

(2)行政執法是執行法律、法規的活動，也是立法工作的延續，是行政治理過程中不可缺少的環節。

(3)行政執法是對特定人或特定事項采取的行政行為。行政執法沒有普遍的約束力，不是針對一般人和一般的事的，而是特定人和特定事。就是說，在行政執法中，相對人_般來說是確定的，因此，行政執法是一種具體行政行為。

(4)行政執法是行政機關直接同相對人之間形成法律關系的行為。行政治理法規的制定和發布，并不能直接、立即使行政機關與相對人發生行政法律關系。只有行政機關主動、積極地對行政治理法規加以實施，才能使行政法律關系得以形成。

城市管理行政執法應當納入公共管理的范疇，而公共管理是在西方社會結構和理論體系中產生的概念，公共管理的基本特征就是社會組織通過制度創新和手段創新對社會公共事物進行調節和控制，實現社會整體協調發展、增進社會共同利益的實現，其管理的客體是社會公共事務。系統動力學是一門分析研究信息反饋系統和研究戰略與策略的學科，是研究大系統的仿真模擬方法，實際是對客觀現實世界的抽象，同時認識系統的行為規律是一種面向現實的分析，并且是對系統實施控制與優化的基礎，需要對系統結構進行深入的分析，以至于能夠反映復雜系統結構功能和動態行為之間的相互作用關系，從而考察該系統在不同條件下的變化行為和趨勢，以達到提供決策的目的[1]。

二、城市管理行政執法系統的建模原則

利用系統動力學建模的復雜性源于所要研究對象的復雜性，應堅持如下原則：1連續性與相對穩定性原則[2]。系統動力學主要在于說明系統演變趨勢與結構原因，采用連續的系統模型有助于明確系統的中心框架與系統的動態特征，其變化過程中又具有相對穩定性。2系統結構決定行為，環境對系統行為模式的影響通過內部結構起作用，而系統的基本結構源于系統內部的反饋結構與機制，以及信息反饋回路。合理確定系統邊界與系統反饋結構是系統建模的關鍵。3綜合與分解結合。城市管理行政執法系統是一個復雜的具有非線性、多層次關系的巨系統，模型的建立應充分考慮子系統間及系統結構間的反饋關系，以及系統與外部環境間的關系，從整體的角度對系統由上到下、由淺入深地分解，全面系統地描述動態系統的內部結構與反饋機制。

三、城市管理行政執法系統的內部動力機制分析

城市管理行政執法的根本目的是保障公共利益，城市管理行政執法系統是行政主體與行政客體通過信息、物質、行為的交互而形成的復雜的大系統，是行政主體與行政客體(執法維護的對象與事物，同時也是處理的公共事物)共同動機與愿景的體現，但行政客體與私人或小團體利益群體是兩個不同的概念。公共利益是實現私人或小團體利益群體的基礎，行政主體行使執法權時是以公共利益為前提的，這就不可避免地會與私人或小團體利益群體發生沖突，導致系統內部發生狀態的改變，導致系統內各元素的相關關系發生變化。

城市行政執法系統主要由制度系統、執法職能部門系統、行政執法客體組成，其中歷史、文化、價值作為影響因子輸入系統。由于影響城市行政執法系統的因素眾多，關系錯綜復雜，整個系統的動態模型無法做到與實際系統完全吻合，只能是真實系統的簡化與抽象(如圖1所示)。

(一)行政執法制度子系統

制度是影響人類經濟行為、資源配置與經濟績效的最基本變量，從結構上看，在一個制度系統中各項制度安排之間應當相互協調和匹配，以使整個制度系統能夠發揮最大的功效。通過各子制度系統間的相互協調與影響，確定制度的最佳結構，實現制度的最優配置。

城市管理行政執法大多是依據《行政處罰法》等非專門化的法律、法規來保障執法主體的合法

性。由于沒有《組織法》的保障，國務院或省級政府沒有制定與《行政處罰法》相配套的細化的城市管理行政執法相關法規、規定，城市管理行政執法主體的法律地位不確定、不穩固。

因此，行政執法制度系統內部的結構不合理，系統的整體有序性因此而降低，使整個制度系統運行無法有效收斂，無法達到制度配置的耦合目標，整個制度系統無法實現有序的結構，以至于由于立法系統、司法系統、行政系統沖突的出現，產生了大量的矛盾與漏洞。主要存在的問題如下：

1法律地位不穩固

行政執法部門的合法性主體地位的是否存在具有歷史爭議性。《行政處罰法》只規定了實施相對集中行政處罰權制度的原則，國務院或省級政府沒有制定與《行政處罰法》相配套的細化的城管執法相關法規、規定，城管執法體制的法律地位不確定、不穩固，隨時可能有被取消、與管理部門重新合并的趨勢。

2管理體制不統一

(1)部門設置混亂。城市管理行政執法部門的歸口不統一，有的是政府組成部門，由政府直接管轄；有的歸口建設系統；有的只是某個部門的內設機構。歸口不統一，中央、省級無直接主管部門，導致編制、經費諸多方面的不統一。同時，執法部門建制不一致，有垂直管理，有分級管理，局、分局，總隊、支隊、大隊、中隊設置混亂。

(2)人員編制復雜。國務院有關文件明確要求行使行政處罰權的行政機關的執法人員必須是公務員，《公務員法》也設置了行政執法類公務員，從法律上對執法人員身份作了明確規定。但各城市受行政編制限制，在理解上又有偏差，把一線執法隊員基本核定為事業編制。

3職能界定不清

審批權和處罰權劃斷后，檢查權和監管權的歸屬不清。審批部門的批后監管權有哪些、執行到什么程度、有何措施，處罰部門的檢查權屬于什么性質的權力、如何執行，對這些問題，沒有深入研究。同時，將部分行政處罰權劃分出去的標準不準確，人為地將相互關聯的一種違法行為細分，增加了執法層次，違背了相對集中行政處罰權的要求。如分拆環保和公安交通中的部分行政處罰權，導致新的職責交叉。

4執法手段延伸不夠

由于政府規章和行政處罰各類的限制，執法中主要采用教育、糾正、警告、暫扣物品、罰款等處罰形式，缺乏必要的“殺手锏”，缺乏有效的后續手段。

5相互監督不到位

實施城管執法體制的目的之一，是為了加強執法部門與相關主管部門的監督約束。但事實上，執法部門無法律依據進行監督。主管部門的審批許可權是獨立行使的，目前的法律并沒有規定對審批有檢查權，主管部門的審批行為是否違法，只能由法院或政府監察部門界定，不在行政執法部門的監督范圍。在執法實踐中，為了不破壞與主管部門的良好關系、爭取主管部門的支持配合，執法部門對管理部門審批過的過當行為也認定是合法的。這種認定方式，對政府部門的違法行政行為起不到監督作用。

6創新動力不足

一方面，面臨理論的困惑，大家感到橫亙著難以逾越的制度鴻溝，同時，改革的前景不明朗，很多人抱著等一等、看一看的心態。另一方面，城管執法體制建立后，城市管理違法行為并沒有迅速減少，查處違法行為的措施依然缺乏，執法環境依然沒有根本好轉，有些人覺得改與不改沒有本質區別，權力從左手換到右手，改變的只是形式。更有甚者，少數地方覺得老的體制用起來更加順手，干脆掉頭重走舊路，體制變革半途夭折。

要實現制度的最優配置，達到制度耦合的狀態還需要考慮其他外在的可控因素，其中最重要的就是制度配置方式改變的問題。制度配置的不合理容易產生制度沖突與制度真空，因此城管執法體制改革正走在一個方向欠明的十字路口，面臨重重困境。

(二)行政執法控制子系統

法律可以對行政執法行為進行很好的控制，但法律控制的立法保障不足，當今尚未出臺有效的、專門的法律來規范城市管理行政執法行為。在整個行政執法制度系統中，主要由立法控制系統、司法控制系統、行政權力控制系統三個子系統對行政執法行為進行控制。三個子系統中控制作用最強的是行政權力控制系統，它同時也是控制范圍最廣的系統，對發生行政權力的失范制約的主要模式也是通過權力控制權力模式，可見行政權力控制對行政執法的作用是當前最為普遍使用的模式。行政控制不同于社會道德或經濟生活中的指導性計劃，它具有極強的權威性，要求有令必行，違令必究。但是長期以來，行政控制的這種權威性十分不規范，這就涉及到行政裁量權的問題。例如，亂罰款行為破壞的是國家的法規和黨與政府的形象，其實施者對本單位、本部門并未造成什么不利，所以一般也就不會受到什么處罰，在不得已需“嚴肅處理”時，也常常是輕描淡寫，或是大事化小、小事化了，結果，就嚴重影響了政令的嚴肅性。

當今我國行政裁量權的控制主要還是通過權力控制權力的模式進行制約的，而通過立法和司法的控制渠道進行控制的模式還不完備。同時由于受我國長期存在的權力控制權力的行政模式的制約，極易在行政裁量上出現問題。應盡快通過立法的方式對行政的裁量權進行界定，防止裁量主體的意識模糊和裁量權限過大，以達到對自由裁量權進行有效的監督與控制。這就需要我們嚴格控制自由裁量權的適用范圍，同時保障行政主體自由裁量的靈活性，有效控制行政裁量權的濫用。

(三)行政執法主體系統

行政執法失范的人為影響因素主要指的是行政執法人員的認知能力、心理狀況、道德品質等影響因子。由于當前行政執法隊伍的平均執法素質相對較低，有相當一部分執法者存在著對被執法者“有罪推定”的思維邏輯。另外，執法人員在執法過程中也出現了執法程序的“隨意性”：有的在實施行政處罰過程中，不履行事先告知義務，剝奪了行政執法相對人的申辯權；有的不告知行政執法相對人獲得法律救濟的途徑，剝奪了行政執法相對人的法律權利；有的顛倒程序，先罰款后定性；有的該適用普通程序的，卻適用了簡易程序，該適用簡易程序的，卻適用了普通程序。也有一部分執法人員沒有受過法律專業教育培訓，缺乏行政執法所必備的法律素質，執法不懂法、隨意執法、濫施處罰的現象嚴重。

(四)行政執法客體系統

按行政學原理，行政控制多從宏觀角度出發，多著眼于全局的整體利益，而被執法客體往往著眼于局部利益，即小集團和個人利益。正是這種整體利益與局部利益之間的矛盾，不斷使行政執法與執法客體矛盾激化，以至于正常的行政執法行為與維護既得利益行為發生沖突，行政執法就遇到了很大阻力，以至于突發暴力事件。

暴力抗法現象受到了全社會的關注，在很大程度上挑戰了社會執法的公信力，很多執法者為此也承受著巨大的壓力和負擔。暴力抗法雖然有一部分是由于少數民眾素質不高所致，但是也不能排除一些執法者自身執法素質不過硬、執法行為不當、自我保護意識不強、心理素質較差、現場處置能力不強

等原因，另外這也與維護執法者權益機制不暢通、執法保障不到位等息息相關。

城市管理應轉向對城市中的就業弱勢群體提供幫助，為他們提供找到可持續生計的社會服務，并且可以進一步具體地教會他們合法經營乃至理性地理財，從而使他們實現自力更生的目標。全面做好弱勢群體的社會保障工作，從源頭上引導和疏通矛盾，才能從根本上防止暴力抗法事件的發生。

四、解決城市管理行政執法失范的對策研究

(一)通過立法規范行政執法行為

絕對的權力導致絕對的腐敗[3]。一切有權力的人都容易濫用權力，行政執法也是如此，如果不對行政權實施有效的控制，必然導致行政權力的濫用和對公民、法人及其他組織、合法權益的侵犯。所以，應加快立法工作，對現有行政執法所適用的法律法規進行嚴格審查，對不再適應行政執法工作需要的相關條款依法予以廢止，并從行政執法的工作實際出發，充分考慮社會承受能力和城市發展的前瞻性要求，使之適應行政執法工作進一步發展的要求，為行政執法工作提供法律上的支持。有了專門的法律，城管執法才能實現規范化，才能更好地開展工作。

(二)完善社會保障體系，解決社會弱勢群體的生活困難及就業問題

一方面建立健全社會保障體系和社會救助體系，解決突出的矛盾與問題。通過最低生活保障、貧困醫療救助等方式解決弱勢群體的生活困難問題。另一方面出臺相關政策解決弱勢群體的就業問題，針對不同對象提供不同的就業方案。

(三)加強行政執法隊伍建設

一方面，進一步提高隊伍素質(如思想素質、文化素質，尤其是法律素質、道德素質等)。另一方面，要加強制度建設，用制度規范、約束、指導行為，嚴格遵守執法程序，以此來實現城市管理行政執法部門思想的統一，創建服務型城市管理行政執法隊伍。

(四)拓寬社會監督渠道，完善社會監督機制

拓寬社會監督的渠道，體現對權力監督的民主性和廣泛性。通過舉報監督、信訪監督、控申監督等群眾監督形式，依法建立健全群眾監督的有效機制，提高實際效果，增大監督力度，對以大眾傳媒為主體的輿論進行監督，要保護輿論監督參與人的人身安全，規范對破壞、阻止輿論監督的處罰尺度、方式及程序。

(五)謹慎改革，改良和完善城市管理行政執法體制

在相對集中行政處罰權制度下建立起來的城管執法體制，應該是城建監察體制的進一步改良的完善，是在城建監察綜合其他方面處罰權基礎上的進一步擴大和深化，是依據相對集中行政處罰權理論對城建系統行政處罰權配置的一次再細化、再調整。

五、結論

城市行政管理執法系統是典型的復雜大系統，由于具有人為因素，它具有更強的自適應性與自組織性，行政執法系統中法律與制度控制是維持整個系統平穩運作的最重要的負反饋調節機制，它與社會、行政監督系統協調作用，共同維持系統狀態變數并逐漸達致社會和諧、經濟社會可持續健康發展這個系統目標。如果負反饋的強度不夠，整個系統的熵值將迅速增大，進而破壞整個系統自身的結構與穩定性。

所以，城市行政管理執法迫切需要法律的保障與制度的完善，把城市管理行政執法體制的設置由自下而上轉變為自上而下，由城市政府各自為政轉變為中央和地方合力合拍，逐步落實城管執法體制“六個統一”：統一機構設置、統一機構名稱、統一歸口管理、統一行政編制、統一著裝、統一執法文書。建立專門化的法律、法規來保障執法主體的合法性，并做到執法行為的有法可依，有法必依。通過行政執法部門的自身約束與有效的群眾監督機制的建立，才能最終防止行政執法失范行為的發生，使經濟、社會朝可持續發展的目標運行。

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