氣候變化的政治后果

保羅·赫爾曼 格雷戈里·特雷弗頓

對氣候變化與安全問題的傳統解讀通常以資源戰爭、弱國傾覆、移民激增等為標志。但是從媒體的視角出發,氣候變化并不僅僅包含這樣簡單的因果關系,或者說一種完全的一一對應關系。對于那些已經被嚴重問題困擾的國家,像阿富汗、朝鮮和津巴布韋,盡管不易感知,但是氣候因素可能是所有問題的癥結所在。氣候影響在長期干旱的國家像沙特阿拉伯和伊朗尚且可以承受,因為適應惡劣氣候的努力貫穿著這些國家的整個歷史。

對于大多數國家來說,氣候變化是在監控之中的,并且夾雜著也加劇著現存的困境,比如經濟薄弱、基礎設施差、族群沖突、治理不力和政治合法性的質疑,這些困境往往通過外溢效應造成跨國影響。氣候影響是多方面的,廣泛分布的,并且積聚起來會產生系統性的后果。治理良好的國家可能比發展中國家更能適應氣候的變遷,但是即使是最強大的國家也不可能完全擺脫不良影響。[1]

人們日益意識到了氣候變化的直接表現形式,比如地表平均溫度、降水形式以及對地球自然系統的次級影響等。但是無形的第三層次的社會政治和制度影響還并沒有被充分地重視。[2]只有把這些損害安全的直接影響考慮進來,才能對全球氣候變化以及恰當的應對做一個全面的評估。

物理變化與社會反應

氣溫升高和水體異常(比如干旱和洪水)影響著像牧場、農作物以及飲用水等自然資源的可用性。相對稀缺會使受影響的群體要么合作、要么競爭,但正是競爭使其社會影響備受關注。這種發生在城市居民和涌入城市的農村居民之間的競爭是極具分裂性的,在世界許多地方,比如南亞,都可以看到類似的現象。當城市沒有足夠的資源容納新的居民遷入時,他們中的許多人就會向更為繁榮的國家遷徙。這將造成移民擁擠在各種警戒線和圍欄外的人間悲劇,引發對移民來源國未能守衛邊界的指責以及移民目的國本土主義激烈而可怕的反應。

國內群體間競爭的另一條斷層線牽涉到不同地區的政治實體,比如北非國家內部的撒哈拉-馬格里布分界線。同時,競爭也發生在家族和種族之間。財政收入的減少、新福利需求的出現、傳統政治的不平衡使原本脆弱的中央政府面臨更多壓力。官方對競爭地區的對策很容易被認為是不充分的,有的時候甚至會激起已有的被邊緣化和被歧視的情緒。中央政府的無能和地方上的不滿情緒可能激發貧瘠的內陸地區的叛亂,比如在近東的部分地區。相反,自治運動則有可能在被山地環繞國家的富裕地區開展,像正在安第斯山區國家發生著的那樣。遭受氣候影響打擊的窮國則無力維持國內秩序。

人們安于──如果不是輕視──這種相對緩慢的氣候變化,比如用厘米為單位來衡量未來幾十年間海平面的上升。但是,微小的變化會帶來巨大的差異。通過計算機建模顯示,海平面上升18厘米將會侵吞佛羅里達大沼澤國家公園10%甚至更多的淡水濕地。[3]淡水資源遭到鹽水入侵絕不僅僅是因為海平面覆蓋海灘、灌滿水井,它也是人們目光短淺的排水舉措以及在近海地區高濃度、高水位咸水區的抽水行為帶來的結果。海平面上升造成的海水入侵已經污染了以色列、泰國以及太平洋、印度洋和加勒比海島國,甚至是世界上水量最大的河流的三角洲地區,像長江和湄公河三角洲地區的地下水資源。[4]而且,即使是海平面的微小上升也會使咸水和淡水在河口附近的交界線向內陸延伸。[5]可能這一過程中最具破壞性效果的是淡水植物的消失,這些植物的存在可以幫助清潔并給河流補充氧氣,也能夠緩沖風暴和洪水。

對即將來臨的洪水的預知比海平面上升更能引起人類與之相應的行動。在一個全球化的、通訊便捷的時代,科學成果的報告,盡管常常被斷章取義,也能夠迅速激起個人和群體的反應。人們可能在沒有退路前行動起來,并將大風暴看作更惡劣災害的前兆。比如說,在世界上全國1/10的人口居住在海平面1米以內的38個國家中,有9個在加勒比地區,在海平面上升到一米線之前,美國政府的應急預案是必須的。[6]極端惡劣天氣變化也是可與氣候變化相比擬的對各國社會的嚴峻挑戰。[7]2008年,美國和中國都經歷了罕見的嚴重氣象災害。[8]時至5月,美國就要迎來一年中最致命的颶風活躍期,中西部的很多地區都將被水淹沒。[9]中國則經歷了嚴重的凍害,毀滅性的地震以及洪水的打擊。當然有一些氣象災害不能歸因于全球變暖,比如2005年美國的卡特里娜颶風和2008年緬甸的納爾吉斯風暴,這一判斷是與越來越多的科學證據相吻合的。近年來,世界范圍內持續的氣象壓力也許提醒了人們,一個氣象災害更頻繁、更劇烈,且國家基礎設施不斷被毀壞的地球的未來將是怎樣的。

極端氣象災害常常被認為是對平民的災難而非對國家安全的威脅。這些災害很少在實質上毀掉一個國家的政治和經濟實力,也很少引發意在顛覆政權的動亂。[10]但是極端氣象災害確實使原本就是多方面的、分布廣泛的、具有集合系統屬性的氣候影響擴大了。比如,2008年美國春夏兩季的洪水并不是世界食品安全問題的根源,但是它們代表并加劇了這個問題。到6月中旬,谷物和牲畜的價格已經達到或接近歷史最高紀錄,上漲的密西西比河部分航道也不再對食品運輸船開放。食品通貨膨脹不僅影響著美國的消費者,而且影響著進口美國谷物的很多國家。[11]需要動員軍隊控制的大規模火災,像前幾年發生在希臘和澳大利亞的火災,會對國家安全造成更為直接的影響。

政治影響與制度建設

氣候變化的影響,特別是水的可用性,會影響地區、國家和機構之間的關系。比如中國有一個從南方主要河流向北方干旱地區調水的宏大計劃。這一計劃以及中國在湄公河上的水壩,加之雪線增高和冰川融化都會減少流入湄公河的水量,流經越南的水量大幅減少了,給湄公河三角洲地區倚賴捕魚和務農的居民帶來嚴重的經濟困難。很難想象在這樣的情形下,中國和東盟的未來將會如何。而且下游國家間的沖突似乎在所難免。這些問題都需要在未來東亞的制度架構和地區沖突解決機制中有所體現。

另外一個例子,盡管發生的概率較低,就是在遠東地區中俄再起紛爭。在中國,氣候變化使得比世界上任何國家都多的人口面臨水資源短缺的現狀,而俄羅斯最有可能擺脫這種稀缺的影響。[12]而且,作為世界工廠,中國擁有一個日益龐大的、有需求的中產階級,因此其對原材料和商品的需求是巨大的。這種情況有可能促使中國控制黑龍江及其附近地區,還有黑龍江以北曾經被中國控制的富饒土地。

中國的勞動力和商人輪流或者一同進入日益有序的、環境適宜的和商業化的俄羅斯遠東地區。[13]人口統計顯示,俄羅斯遠東地區的人口在減少,這使得俄羅斯政府感到自身的領土控制力減弱,以及這種情況對富有進取心或不滿足的中國人的巨大吸引力。與此同時,氣候也是移民從南高加索地區和中亞地區涌入俄羅斯的原因,致使俄羅斯政治右傾化,具有排外傾向。政府的公開要求以及漫無目的的移民潮這兩種進程都導致了邊界地區的緊張對峙。這種緊張,反過來會削弱中俄在廣泛領域的合作關系,包括中亞極具戰略意義的上海合作組織共享領導權的問題。

氣候變化也會影響現有國家以及機構的能力和活動范圍。在未來的幾十年,西歐國家為緩解和適應氣候變化需要投入大量的金錢,不僅投在國內,還有東邊新近加入歐盟的成員國、環地中海低地國家,以及通過金融機制在全球各地的投入。除了西歐,其他經濟發達國家,像日本、澳大利亞和美國也都是如此。這項新花費可能以減少傳統的系統維護的項目花費為代價,比如擴大中的發展援助、生化武器和核武器的反擴散、反洗錢以及打擊非法貿易等。如果是這樣的話,發達國家自身將面臨更多危機。核武器重新興起可以部分歸結為氣候變化的原因,而且會重啟關于核擴散問題的辯論。

氣候變化也可能在一些國家引起規范的破壞。氣溫的上升和水源的缺乏會引起關乎生計的農業衰退,結果則有可能是該地區更為依賴不需要大量水和耕種技術的毒品種植。而且,因為農業受損,開發能源以及其他原材料就顯得尤為重要。類似的資源開采,取代了原有的基礎廣泛的經濟發展模式,催生了腐敗和爭奪資源流通控制權的國內沖突。

早在最近海地、埃及和其他地區發生的食品危機之前,氣候變暖、水源稀缺、化肥和能源的高價以及農業轉向生產生物能源等都加劇了食品安全問題。對市場力量的傳統解讀認為,一旦世界上的農民獲得了正確的價格信號,食品供給問題將自動解決,證據顯示這種說法已經站不住腳了,盡管最近商品價格有所回落。正如勞里·加勒特(Laurie Garrett)指出的:“呈現出來的危機是世界食品供給和農業生產的一個根本性的結構變化,很明顯與能源價格上漲、氣候變遷以及亞洲興起的中產階級密切相關。除非將食品危機置于這一層面進行考慮,饑餓和營養不良將在全球范圍內持續,在未來的幾十年內激發不穩定和焦躁情緒。” [14]

在越來越多的地區,食品安全問題激發了國內沖突,比如蘇丹、阿富汗、加沙地區以及索馬里。對于徘徊于饑餓和死亡邊緣的人民來說,食品作為國內武器的作用上升。救濟食品會被襲擊、搶劫甚至毀壞。國際組織比如聯合國及其下設的世界糧食計劃署已經在為充足的資源發愁,不得不在危險情況下削減救濟量,令人不禁質疑類似的多邊合作組織的效力何在。長期看來,人民饑餓、營養不良、體弱多病的國家不能夠為擺脫長期貧困建立獲取足夠的人力資源。

氣候變化激起的另一個國家間問題是海洋邊界問題。海平面的上升使低地島國面臨海岸被淹沒的危險,而海岸線恰恰是現今測量海洋國土的基準。[15]比如,目前有超過200個小島,主要是巖石和暗礁散布在南中國海的淺灘上。盡管目前在高潮位時,這些所謂的小島只有很少部分露出海面甚至完全被海水淹沒,恰是它們劃定了國家的專屬經濟區(EEZ),因此無論在合法性上、政治上、經濟上還是戰略上都是重要的。在極地附近,尤其是北極地區,融化的海冰和逐漸裸露出的地標可能會引發新的領土和拓展專屬經濟區的訴求。當近海資源因海岸侵蝕、人口壓力以及陸地資源過度使用而顯得更為寶貴之時,模糊的海洋邊界和競爭性的訴求會更富爭議。并且,當海洋溫度變化時,捕魚業也會發生變化,新的問題又會在漁業領域內爆發。

氣候談判與全球秩序

最后,氣候變化也推動了新的國際制度的創建,因為它清楚地表明其他一些制度是脆弱的、僵化的。最為明顯的是,未來關于減少碳排放的多邊安排可以建立一個國際能源署式的組織,監督國家履行承諾,或許還可以譴責那些不遵守的國家。《聯合國氣候變化框架公約》已經有一個位于波恩的秘書處提供支持,可以進行一些監督。此外,一些觀察家認為溫室氣體減排最終將牽涉全球范圍的“地球工程”(geo-engineering),比如在大氣層中植入反光材料。[16]國家不可能讓渡給其他國家改變大氣層的單方面權利,如果緩解的努力走到這樣一種極端,就必須有值得信賴的多邊機制。

在較近期,一項限制二氧化碳排放量的多邊協議有望在今年年底達成,尤其是在歐洲,以取代將于2012年到期的《京都議定書》。一些觀察家認為,在以西歐許多國家為代表的氣候純粹派與擔心約束性承諾會成為用環境掩蓋經濟競爭的幌子的發展中國家之間,美國占據了有利的實用派或中間派的位置。如果美國在最發達國家與發展中國家之間進行調解,這種中間派立場將是一個支點。

然而,美國的立場可能是進退兩難。最發達的國家希望美國大幅削減各國排放水平,這也正是發展中國家想要的。而對于發展中國家所希望的開放的財政援助和技術轉讓,最發達的國家也希望能夠提供。風險在于,如果美國沒有執行嚴格減排目標,或者提供慷慨的財政援助和技術轉讓,其威望或軟實力會加倍受損。這將使美國很難讓其他國家的政府在一些突出問題上提供支持,比如“反恐戰爭”和反擴散。

主要國家如何對氣候變化作出反應、應對或適應會影響全球化進程本身。牢固的多邊合作新習慣和新機制有助于加強全球互動。另一方面,盡管氣候變化并非罪魁禍首,其總體影響可能足以阻礙全球化進程。部分由于氣候原因出現的難民數量增加有可能引起對新的人口流動控制。疾病模式的轉變會增加對公共健康的憂慮,激起對外國人的偏見。北極圈的國家可能試圖宣稱它們在北極地區擁有新的航海和資源優勢(引起地理上處于劣勢的國家的不滿)。

發達國家關于公共品(比如水資源)私有化的主流經濟學說會遭遇越來越多的質疑,尤其是在脆弱的傳統社會。如果有巨大的溫室氣體削減義務的國家針對沒有這種義務的國家征收碳稅,將引起經濟報復的惡性循環。國家在全球經濟不斷擴展的情況下很可能會尊重國際現狀,而在全球經濟衰退的情況下會追求狹隘的修正主義目標。

評估氣候變化與未來出路

對于安全分析家以及科學家而言,氣候變化是一個多維度的問題。氣候“贏家”(如俄羅斯)可能轉變為政治輸家;俄羅斯與中國的相互作用表明了這一點。更糟糕的是,氣候變化既是極不確定的,也是非常長期的。在當前逐漸顯現的國際經濟危機中所面臨的協調利益的政治挑戰令人畏懼。這場危機使得我們更加難以令人信服地展示和溝通前瞻性的綠色技術和設施有助于創造就業,并且是一項雙贏戰略。不過,現在無所作為只會令最終影響更加惡劣。事實上,如果把氣候科學家們聚集在一間密室里,問他們需要做些什么,他們會說“一切,而且一直做下去”。

然而,補救行動的規模和范圍需要與問題相匹配——對于這一點,科學尚未給出令人信服的標準。多年以前,在人們關注氣候變化之初,諾貝爾經濟學獎獲得者、戰略家托馬斯·謝林(Thomas Schelling)曾觀察道,他往返于波士頓與華盛頓之間所感受到的氣候變化比美國幾十年來的感受更深。從分析上和政治上看,擺脫到底是緩解還是適應這個讓人困惑的辯論應該是一個起點。目前為止,多數討論關注的是緩解:世界如何減緩并進而扭轉溫室氣體的累積。然而,即便緩解戰略遠勝于我們現在可以想象的其他戰略,仍然會讓世界在未來幾十年內繼續變暖。因此,思考全球變暖的安全影響意味著思考組織、國家和制度如何適應無論如何都是事實的氣候變化。由此,即使謝林是對的,隨著時間推移而出現的累積性、系統性后果至關重要。氣候變化影響著維持人類一切努力的生物圈。一種單一的、簡單的政策路線——比如把一個組織貼上“恐怖主義”的標簽或者承認一個分離主義省份的獨立——是不夠的。相反,從對外援助、國家建設、邊境控制到食品與能源安全、技術轉讓與貿易政策、國際法與多邊外交,氣候維度需要統籌所有這些政策考慮。如果意識不到一系列關鍵的安全政策問題背后隱藏的氣候維度,未來的政策行動將會遭遇失敗的危險。

1.最近兩年一些有思想的分析家們似乎一致將氣候變化作為一個國家安全問題進行討論。2007年4月,CNA 公司發布了一份關于《國家安全與氣候變化的威脅》的研究。2007年11月美國國際關系與戰略研究中心和新美國安全中心聯合發布了《后果的時代》報告,而外交關系委員會發布了《氣候變化與國家安全》報告。公開的資料顯示,美國情報界也探討了環境與安全之間的關聯性,最近開展了一項關于氣候變化對國家安全影響的大規模評估。 ‘National Security Analyst Appraises Risks of Climate Change, University of Delaware Daily, 16 May 2008; ‘New Intelligence Assessment Sizes Up National Security Implications of Climate Change, Inside Defense Newsstand, 18 June 2008; House Permanent Select Committee on Intelligence/Select Committee on Energy Independence and Global Warming, Open Joint Hearing, 25 June 2008. 政府間氣候變化專門委員會(IPCC)發布的權威性三卷本評估報告則強化了這些以及其他一些努力:Climate Change 2007 (Cambridge: Cambridge University Press, 2007).

2.對政治和社會影響卓有見地的分析,見Nils Gilman, Peter Schwartz and Doug Randall, Impacts of Climate Change: A System Vulnerability Approach to Consider the Potential Impacts to 2050 of a Mid-Upper Greenhouse Gas Emissions Scenario (San Francisco, CA: Global Business Network, March 2007), available at http://www. gbn.com/ArticleDisplayServlet. srv?aid=39932..

3.Testimony, Dan Kimball, House Appropriations Committee, Washington DC, 26 April 2007.

4.IPCC, Climate Change 2007: Impacts, Adaptation and Vulnerability, p. 331.

5.作者之一的家鄉佛羅里達州杰克遜維爾的圣約翰河已經出現了這種情況。

6.Assessment of Climate Change Impacts on Select U.S. Security Interests, Module 2: Country-Level Exposure to Potential Sea-Level Rise, Report Prepared by Center for International Earth Science Information Network (CIESIN), Columbia University for the National Intelligence Council, 19 October 2007. Data available at http://sedac.ciesin. columbia.edu/gpw/lecz.jsp.

7.Thomas R. Karl et al., eds, Weather and Climate Extremes in a Changing Climate. Regions of Focus: North America, Hawaii, Caribbean, and U.S. Pacific Islands, U.S. Climate Change Science Program and Subcommittee on Global Change Research, Synthesis and Assessment Product 3.3, June 2008.

8.在這里沒有討論到的是氣候變暖帶來的地表干燥和火季延長的影響,這個問題加利福利亞人和澳大利亞人可以作證。

9.‘U.S. 2008 Tornado Death Toll 58% Above Average, Daily Green, 5 May 2008.

10.對氣候變化作為安全問題的出色描繪,見Joshua Busby, ‘Who Cares about the Weather? Climate Change and National Security, Security Studies, vol. 17, no. 3, July 2008, pp. 468-504.

11.‘U.S. Midwest Farmland Flooding Boosts Food Prices, Reuters, 18 June 2008.

12.CIESIN, Assessment of Climate Change Impacts on Select U.S. Security Interests, Module 3: Water Scarcity, 20 November 2007, www.ciesin.columbia.edu/ documents/Climate_Security_CIESIN_ July_2008_v1_0.ed70208.pdf.

13.比如可參見,Aleksandr Khramchikhin, ‘The Chinese Bicycle, Novy Mir, 15 March 2008.

14.Laurie Garrett, ‘Food Failures and Futures, Council on Foreign Relations, 15 May 2008.

15.Idea conveyed by Michael Malley, Department of National Security Affairs, Naval Postgraduate School.

16.Fred Iklé and Lowell Wood, ‘Climatic Engineering, National Interest, no. 93, January-February 2008, pp. 18-24.

本文原刊于美國國際戰略研究所(IISS)SURVIVAL雜志4～5月刊,感謝作者惠賜版權。作者保羅·赫爾曼 (Paul F. Herman Jr)是美國國家情報委員會遠景分析處項目主任;格雷戈里·特雷弗頓( Gregory F. Treverton) 是蘭德公司全球風險與安全中心主任。