通往東北亞的東北

章劍鋒

吉林琿春的區位優勢無可替代：地處中、俄、朝三國接壤處，圖們江由此人海，15公里之外，日本海舉目在望。自從1990年代聯合國開發計劃署倡議多國聯合開發圖們江三角地帶，東北就在尋找通往東北亞區域經濟一體化的道路，至今卻仍然在半途。

一紙“大圖們江計劃”即將浮出水面。有充分的信息顯示，中央政府已準備將吉林省長春市及其以東數百公里地域納入該項計劃，使之成為圖們江區域開發開放的先導區。此舉意在提升東北沿邊地區的國際合作與對外開放戰略，助東北地區成為新的經濟增長極。

圖們江發端于長白山，經延邊朝鮮族自治州轄下的琿春市注入日本海。不久之后，這個位于圖們江下游的邊境城市將迎來又一次沸騰。上一次是在1990年代初。中央政府當時批準它成為4個開放邊境城市之一。投資者一時蜂擁而至。

那時，地緣優勢令狂熱的人們相信它將迅速崛起：在其東部境內一個名叫防川的小村莊邊上，是中、俄、朝三國領土接壤處。圖們江穿境而過，滾滾東去。15公里之外，日本海舉目在望。

琿春沒有崛起。17年過去了，它現在依然只是一座邊境小城。中國南部沿海早期因對外開放而起飛的所有重要城市的輝煌，對這里而言都是夢幻泡影，可望不可即。

“琿春發不發展，主要還得看國家高層”——假使圖們江規劃一旦確定，地方官員預計會在當地形成一次開發熱潮。眼下他們正通過各種渠道爭取此事。

“每年都望眼欲穿，1992年開發時就這樣了，”琿春市委宣傳部一位官員說，“這么多年，一代又一代人，我們就是這樣自己爭取，爭取項目、爭取資金、爭取政策。”

出海權短板

琿春所處位置是東北亞腹地，也是中國大陸距環日本海域最近的一個地點。這是一個資源富足區域，堪稱全球最大且是尚未全面開發的資源處女地。世界最發達經濟體之中的韓國、日本與中國遙相呼應。對于整個東北來說，出圖們江入日本海的出口如若貫通，琿春成為東北亞物流、貿易集散中心亦不是沒有可能。

“這個區域的發展太重要了，”琿春市政協秘書長吳維富說，“世界經濟正加速向東北亞傾斜，美國、歐洲的空間飽和了，資源消耗也差不多了，現在要向這邊發展。”

但是，受防川以東約15公里俄羅斯領土的阻隔，中國鞭長莫及。由于圖們江下游是俄、朝界河，中國船只無法直接出圖們江口人海。琿春的對外開放通道沒有了。

天氣晴好的時候，登上防川邊防軍隊駐地的望海閣，放眼周邊，是一片蒼翠平原。這里位處中國雄雞版圖上的雞喙部分。它像一枚尖尖的楔子，深深嵌入俄朝邊境，左邊是俄國領土，右邊是朝鮮領土。中國人只能到此止步，徒自吁嘆。

望海閣上，琿春市的官員不由為此抱憾。

“可惜了……這15公里就像中國被人扼制住了咽喉。”

1980年代逐步開放以來，琿春一直為不能經由此地順暢進入日本海而苦惱。琿春的區位優勢幾乎無可取代。三國相連、五國相通(包括蒙古、韓國)，如果中國船只能夠由此地順暢出海，以琿春為核心的東北亞各國物流網絡將被激活。歷史不能假設，但倘若第二次鴉片戰爭中，中國不被沙俄割去烏蘇里江以東40萬平方公里土地(內含防川之外15公里)，包括琿春在內整個東北部將不會如今日這般對外裹足不前。

“第二次鴉片戰爭前，吉林將軍管轄的區域，海岸線是各行省中最長的。”吉林省社會科學院歷史研究所所長劉信君對本刊記者說，吉林邊境那時候直接面向日本海和黃海，“二次戰爭之后，全部失掉了，連出海口都沒有了。”

事實上，《中俄北京條約》當時并未對中國的圖們江出海權進行嚴格限制，條約署明，這一地帶“仍準由中國人照常漁獵”，亦即兩國共用。1937年日俄在防川地區進行了一次戰爭，日軍封鎖了圖們江口，埋人木樁和水雷。中國出海權中斷。不過直到今天，俄羅斯都承認這個條約的有效性，但影響中國恢復行使出海權的最大障礙出在了朝鮮一方。

1992年，中韓建交。中共琿春市委辦公室副主任、琿春市圖們江區域開發研究室主任李世春說，那時候朝鮮就經常不配合中國了。

李世春認為，出海權本來是很簡單的一件事情。只要中國與俄、朝協商到位，中國船只就可以出海捕魚作業。1990年，當地就組織過一次出海試航，十分順利。

第二次出海考察，俄羅斯方面表示沒有問題。但朝鮮態度模糊起來，“說那條約是你們和俄國簽的，要想通航，咱們得商量。那行啊，就坐下來商量唄，可他們說沒時間。不跟你商量。”

李世春等官員談及此事無不喟然嘆息。他們介紹，朝鮮不僅不愿意坐下來談，還在圖們江里釘了很多木樁，下了很多石頭，“我們覺得有些事兒對雙方都有利，他就不干。”

琿春開發開放的壓力越來越大。假如中國在這個問題上不能取得突破，有可能要喪失東北亞區域一體化進程主導權。地方官員強調，琿春這個圖們江區域核心點只能走出去才會“活”起來，但現在它被裝進了口袋底。

吳維富說，“在打造東北亞經濟圈的過程當中要搶占主導權，這是涉及國家利益的。”

中國并不是沒有開動腦筋。一種說法是，中國試圖與俄羅斯進行出海口置換，比如以地易地，將防川以東15公里土地換回來。但提到此事的劉信君說，俄羅斯對此不能同意，因為這個出海口對中國的制約性太大了。

“有了出海口，吉林省的貨物可直接進入日本海，大大縮短和韓、日包括遠東地區的貿易距離，這對開發東北亞金三角地區作用很大。中國以后還可以在那里建軍港。從這方面來講，他們不同意以地換地。”

迫不得已之下，琿春只好曲線開放。他們宣稱自己的對外通道并不是完全不通，而是通而不暢。作為一個縣級城市，琿春目前有4個邊境口岸，兩個對朝，兩個對俄。他們看到了朝鮮和俄羅斯沿海邊境上的10多個港口，認為只要能借助其中一些港口走出去，琿春對外就能走通。為此他們先后采取借港出海的辦法，將琿春境內的貨物通過陸路口岸運輸到俄、朝境內，再借他們的港口裝船運往日、韓等國。

在此之前，他們曾先后借港開通了多條陸海聯運航線。只是幾經波折，現在只剩下一條定期航線仍在頑強運轉。這條陸海客貨聯運航線借的是俄羅斯私企運營的扎魯比諾港。開通至今已有9年。在扎港，貨物裝船后可直接運抵韓國束草。

“沒有辦法，我們想走出去，就這么一條路，”琿春市新聞辦公室主任李文杰說，“我們對外開放，航線要走出去。東北就一個大連港，所有貨物都要走那里。如果我們這里能走通，就又撕開一個口子了。”

他們打算將這條出海航線延長至日本的新瀉，并計劃進一步向日本的其他地區延伸，直至接近大阪。此外，當地官員還表示，也想借助朝鮮的港口優勢，實現與韓國的釜山港相銜接。

邊城之困

新中國成立已60年，這座邊陲城市的發展大部分時間是被壓抑的。即便是建國初期官方在東北地區有過一系列建設投入，對于琿春這種不穩定的邊境地區的投入也處于空白。1950年代，中蘇交惡。東北一整條對蘇邊境線數度面臨緊張態勢，琿春也被納入戰備管制，屬軍事禁區。

“這里是真正被人遺忘的地方”李世春說，“管制非常嚴格，非常封閉。”

今天的琿春與內地任何一個縣級城市無異。但在那段封鎖時期，整個市區等同于一個大村莊，總人口10萬，拒絕和避免投資，外來人需要路條。到1980年代末，家家還都備著行李包，米袋整理好，隨時準備跑人。

時至今日，琿春往東不能直接出海，西向又不與吉林省內陸全面銜接。出長春到琿春，有航班可以飛抵延邊州首府延吉，然后轉車走高速至圖們市，再轉入一條1987年修筑的國家二級柏油公路(全長60公里)，沿中、朝邊境顛簸前行。唯一一條貨運鐵路也是地方性的，只拉貨，不載人。但在地方官員看來，這已經是一個不小的變化。在這些通道都還沒有的時候，進入琿春需要走3小時盤嶺土路。

為了呼應即將出爐的大圖們江計劃，政府目前已經開始修筑從長春直達琿春的高速公路。這條公路是當地官員好不容易爭取下來的。中共琿春市委常委、市政府第一副市長王金玉說，“一個地方要發展，交通很重要，交通要先行。”

琿春于1992年成為第二批邊境開放城市之一，中央政府在這里設立了邊境經濟合作區。此舉似乎是為了響應當年一場不切實際的國際號召。

1990年，圖們江流域成為國際熱點。聯合國開發計劃署是年倡議多國聯合開發圖們江流域，宣稱20年內擬投入300億美元，將這個三角地帶建設成為具有全球水平的集港口、機場、錢路為一體的交通樞紐及商貿、金融中心。

聯合國開發署的倡議事后被證明純屬空談。他們建議中俄朝三國在這個敏感地帶各劃出一部分領土合作共建自由貿易區，但懸而未決的核心問題是，這個區域的主權如何歸屬?由誰來主導開發?

“三個原來都是社會主義國家，都將主權看得很重，土地上首先就談不攏。至于資金，300億從哪兒來?那時候中、朝、俄三個當事國都窮，中國剛解決溫飽，蘇聯剛解體，朝鮮鬧饑荒。”李世春說，“美、歐當時有錢，但會往這邊投嗎?他們那時候巴不得和平演變，你們都垮臺才好。”美國控制的世界銀行試圖插手此事，但誰都不愿意看著主導權跑到美國手里。

但聯合國倡議的圖們江合作開發經由輿論熱炒，琿春迎來了建國之后第一波狂熱。浮躁的人們不斷涌往這里淘金，“滿街都是人，滿街都是錢”，儼然又一個北海。當時舉國上下大搞開發區。后來朱镕基鐵腕治理，琿春就像同期的北海一樣，一下子就涼快下來了，留下遍地爛尾樓。今天的琿春街頭，依然可見這些未被消化的歷史遺跡。

“過去好多在這兒投資的人就說上當了。包括在我們這兒蹬三輪的，他是到這兒來投資的，沒辦法，只好蹬三輪。這些人怨誰啊?”王金玉說，“那時候這個地方本來就不應該大開發，但經過炒作就冒了出來。”

氛圍冷卻，該走的人都走了。

在邊境經濟合作區的基礎上，國家此后又批復琿春建立了出口加工區和中俄互市貿易區，三區合一，但這些對內動作并沒有將琿春推向更新高度。唯一可以圈點的是互市貿易，這使琿春迅速成為一個跨國聚居點。俄羅斯人在街頭隨處可見。很多店鋪的招牌上都用中、韓、俄三國文字標示。有一些干脆就用俄文。

事實上，這種貿易形式也很容易被打斷。一方面是俄方對于居民出境攜帶貨量限制政策隨時會調整。時高時低。另外，這種需求也并不穩固。吉林省政府決策專家咨詢組成員、長春稅務學院院長宋冬林告訴本刊記者，貿易區的建立可以使東北有一個走出去的通道，東北內地的貨物能運到這里進行中轉。

然而，一旦貨物能直接交易了，就不需要這種中間人交易，“熟了就可以直接做了，甚至通過更為先進的正規結算方式來做大量貿易”，“以物易物是小額貿易，大單子可以不通過這兒”。

宋冬林認為，東北早期的開放城市都經過一種由盛而衰的過程，盛是因為早期國家給了政策，同時這些地方也具有區位優勢，但這充其量只起到一個貿易集市作用。“要有經濟基礎支撐。不具備工業條件，對交通設施，對人力資源，對原材料供應，方方面面都有要求。”

中國爭取主動權

圖們江下游的地緣政治生態過于復雜，這被認為是制約這一地區開發的一大障礙。琿春每走出去一步，都要費上不少力氣。

“邊境嘛，不是一個地方領導班子想說怎么干就怎么干的。”李文杰說，“很多事情不是我們一個縣能解決，我們能力太有限了。”

琿春的核心問題實際是國際問題。但國際合作的局面始終沒有打開。由于第三國的中間壟斷導致成本過高，琿春先后開通的10多條借港出海路線接連“死掉”。這種受制于人的格局讓當地官員心酸不已。

中國在東北亞的對外貿易主要是韓國和日本，并由此向北歐和北美輻射，但琿春門外又緊挨著兩個“窮鄰居”，在制度、效率層面，朝鮮、俄羅斯與中國處于不對等地位。口岸設施落后，通關手續繁雜，收費花樣變換，辦事效率又極低。以俄羅斯口岸為例，因為處于不同時區，他們下午5點下班，相當于中國的下午兩點鐘。到點后，不管干什么工作，一定要停下來，沒有任何回旋余地。用琿春官員的話說，“跟他們很難搞。”

中國通關講究效率，掐著點兒。俄羅斯不是這樣，檢查一個人要3分鐘，低于此限說明不盡責，查驗手續中國是一關兩檢，他們一關五檢，“弄得鬧心”。

那條從2000年維持至今的束草航線，現在也是時賠時賺，冷熱不均。借用俄國港口完全要按照人家的規則行事，泊船多少錢、裝貨多少錢、過路多少錢，還必須用俄羅斯的車，成本高不說，那種僵硬作風讓琿春官員深感厭惡，他們認為這是那些生活在大國沙文主義陰影下的俄羅斯人對中國既排斥又焦慮所致。

至于朝鮮，李世春說，“也是一樣，都不好打交道。沒一個好的，經常鬧。”

在聯合國開發署當年的倡導下，朝鮮將與琿春接壤的羅先市辟為經濟特區。有諷刺意味的是，當中國治理公款腐敗之后，他們的開發步伐出現放緩。

在過去數月間，朝鮮重新進行了核試驗，并先后兩次發射了導彈，此事對東北亞區域的影響令人憂慮。中國大圖們江開發計劃據稱本來是要于此時段出臺的，但受這一問題影響不得不暫時延置。

“弄個核武器之類的，搞一些很危險很敏感的東西，很討厭，”當地一位官員對本刊記者說，“這不利于經濟發展。”

在這種情況下'想要共同開發是一件難以辦到的事情。劉信君表示，圖們江區域合作開發進展不會太順利，朝鮮不積極，俄羅斯經濟不景氣，對遠東沒有能力投入，日本

等國雖然積極，但不占地緣優勢。

中國占有地緣優勢，并且是最富有熱情的國家。這10多年間，地方也從來沒有放棄過努力。琿春市政協在一件書面動議中寫道，這一地區現有的對外合作涉及多國事務和國家主權，要持之以恒地以下促上，加大向國務院、外交部乃至中央軍委的工作力度，全力將恢復行使圖們江出海權上升為國家行為。他們還表示，要提請國務院像開發廣西北部灣、天津濱海新區那樣，將長吉圖開放合作區上升到國家層面。

地方官員的擔憂是，自從朝鮮核危機再次爆發后，中國在東北亞的地位已經有所動搖。圖們江區域的開發恰恰可以作為中國施加影響力的抓手。中央政府必須首先出手在這一區域里進行投資，以展現中國對于東北亞局勢的信心和維護整個地區和平的決心，這種示范效應對于穩定周邊地帶的政經格局尤其重要。

他們由此得出結論：中國應該先圈出一塊地(比如琿春)搞建設，賦予其一些比當初批特區時優惠得多的國際自由經濟區政策，再給予一定的投資，放手讓他們實踐去。“國家不這樣做，商人不敢往這兒走。”

長吉圖開發開放先導區在某種層面上也許就是對此訴求的回應。作為大圖們江計劃的一部分，中國打算拿出長春市、吉林市以及延邊州等地區進行開發開放建設嘗試，規劃期約為10年，以推進這一地區的一體化進程，使之作為一個整體參與國際合作。琿春有望被賦予開放窗口地位，并得到自由貿易試驗權，實行封閉式管理。

這個幾易版本的計劃，也許會讓慣以喊口號為綱的東北振興變得不那么單調。東北振興工程始于2003年，目的是要使東北經濟重振昔日雄風。但宋冬林堅持認為東北地區本身只是一個地理概念，而不是一個經濟地理概念。企業與企業之間僵化封閉不能互動，東三省乃至各省內部地區之間也是封閉不互動的，聯系不強。

“這證明市場經濟發育不夠。全社會配置資源，前提是沒有地域沒有國別，現在長春對周邊的拉動是有限的，遼寧，吉林，黑龍江，都是各做各的。”

宋冬林強調通過產業鏈拉伸來實現市場分工，將東北地區塑造成一個可以互補和交流往來的經濟地理概念，梯次產業結構會產生輻射效應。他認為即將出臺的長吉圖先導區規劃將對此進行實踐，因為每個地區都會進行優勢產業定位和分工，有相互轉移的空間。

規劃批復尚無具體時間，但地方上相信會“很快”出來。在他們看來，能不能發展就取決于這個規劃了。至于邊境上那兩個“窮鄰居”，似乎已不再是最主要的問題。

“想賺錢，想過上好生活，人的欲望都是一樣的。”琿春市委宣傳部金允珍副部長說。他去過朝鮮的羅先特區，感到那里的人并不像外人想象的那樣生活在水深火熱之中，很有一番精神面貌。他說，“溝通沒有什么困難。”

吳維富也說，即使是像朝鮮這樣的計劃經濟體，圖們江開放也可以帶動他們。比如旅游業，平壤給羅先市下達每年要接待2萬游客的目標，中國人只要過去，他們一兩個月就能完成指標了。“對他們來說這就是一個很大的消費。”