還賬：重修農村水利

廖海青

農村小型水利工程明顯投入不足，成為“棄兒”，形成“國家管不到、集體管不好、農民管不了”的局面。

去冬今春，中國發生歷史罕見旱情，夏糧生產乃至國家糧食安全不同程度受到影響。而過去3年來全球糧食價格的大幅上漲，更給國內糧食生產安全敲響了警鐘。為應對國際糧價上漲，中國政府推出增加糧食生產計劃，要求在今后12年中保證95％糧食的自給自足。在此背景下，小型農田水利設施薄弱的問題日益突出，成為各界關注的焦點。

據水利部人士透露，全國政協、致公黨中央、老科協等今年曾先后組織開展了把“小農水”作為重要內容的調查研究，調研報告得到了溫家寶、回良玉等國家領導人的批示。2009年交由水利部辦理的76件有關農田水利的全國人大建議、政協提案中，絕大部分涉及小型農田水利。

為進一步加快小型農田水利建設，近日，財政部、水利部印發了《關于實施中央財政小型農田水利重點縣建設的意見》，決定在全國范圍內正式啟動小型農田水利重點縣建設。“2009年是小型農村水利工作思路重大轉變，實施重點縣建設的開局之年。”水利部農村水利司司長王曉東稱。

“旱能灌、澇能排”

《意見》中稱，在繼續做好小型農田水利專項工程建設的同時，從2009年起，在全國范圍內選擇一批縣市區作為全國小型農田水利重點縣，實行重點扶持政策，通過集中資金投入，全面開展小型農田水利重點縣建設。

決策層希望經過若干年建設，每一個重點縣基本完成縣域內主要小型農田水利工程配套改造，形成較為完善的灌排工程體系，實現“旱能灌、澇能排”，達到農業生產條件明顯改善、農業綜合生產能力明顯提高、抗御自然災害能力明顯增強的效果。

據了解，2009年，全國共安排400個縣作為第一批全國小型農田水利重點縣。中央財政將分期分批將更多符合條件的縣市區納入全國小型農田水利重點縣建設范圍。重點縣的選取范圍包括農業增產增效潛力大的地區；貧困地區、人口較少民族居住區；對農村生產生態條件改善顯著的地區：國家確定的重點支持地區。

據財政部有關官員透露，目前財政部農業司正抓緊研究制定“小農水”項目績效考評辦法，完善指標體系，將重點縣建設的組織管理、建設進度、工程質量、資金投入、資金整合、資金使用和監管，以及管護機制等因素納入考評范圍。

決策層希望，以縣為單位統籌建設和管理小型農田水利工程，通過一定規模的連續投入，探索小型農田水利建設的規律，逐步建立新的、穩定的小型農田水利建設投入機制。“這是通過集中力量、整體推進。以點帶面推動小農水工程全面發展的創新舉措。”在2009年小型農田水利建設工作會議上，水利部農村水利司王曉東司長如是表示。

國務院發展研究中心農村部副主任徐小青表示，2005年，中央財政設立了小型農田水利工程建設補助專項資金，以“民辦公助”方式支持各地開展小型農田水利建設。而本次兩部門意見的出臺，將小型農田水利建設的問題擺在了一個更高的高度和更廣的寬度上。

欠30年的農村水利賬

“善為國者必先除水旱之害”，中國自身的地理條件決定了除水害、興水利，歷來是興國安邦的大事。計劃經濟時代，高層通過群眾運動方式大興水利，以很低的成本修建大量小型農田水利工程。這些工程大多建于上世紀50—70年代，主要靠組織農民投工投勞開展冬春修以維持正常運轉。

但實行農村稅費改革取消“兩工”后，“小農水”建設投入劇減，由1998～1999年的100多億個工日銳減到目前的不足30億個工日，許多地方的財力、物力、人力都難以保障。相當一部分工程已老損嚴重，蓄水能力大幅下降，渠道灌溉能力大幅萎縮，排澇能力日益衰減。

另一方面，國家對農田水利的大量投入，重點用于加快病險水庫除險加固、大型灌區續建配套等大型骨干工程建設，水利“大動脈”正逐步打通，與之配套的農村小型水利工程卻明顯投入不足，成為“棄兒”，形成“國家管不到、集體管不好、農民管不了”的局面。

“現在的農村水利工程維修養護特別困難，尤其是稅費改革后，‘兩工的取消大大影響了水利設施維修養護，農村水利工程失去了基本保障，出現了‘勞動力組織難、資金籌集難、管理到位難。”中部某市水務局人士說。

“我們到下面去看，很多小型水庫由于維修養護不到位，不僅沒有支渠、斗渠、農渠、毛渠，有的連干渠也沒有，小型水庫有很多水都成了‘死庫存，根本無法發揮正常的效益。”全國防汛抗旱指揮部一位人士向記者表示。審計署在6月的一份公告中就列明現在一些省份可利用干渠不足30％，大部分都是年久失修荒廢掉了。據水利部最近對500個典型縣的現狀調查，塘壩、小型引水堰閘、小型揚水站、小型灌渠、排水溝等小農水設施的平均完好率不到50％。

在徐小青看來，“小農水”工程是水利工程的重要組成部分'是命脈的命脈、基礎的基礎。“小農水”設施薄弱，即使水源工程和灌排骨干工程建設標準再高也無法充分發揮效益。“在農田水利基本建設上，不僅要加強投資，更要尋求投入機制”。

支農資金水利優先

為扭轉“小農水”設施薄弱的被動局面，中央財政逐年加大投資力度。從2005年的3億元增加到2008年的30億元，今年更增加到45億元，相當于前4年投資總和。“新形勢和如此大的投資強度，要求打破傳統的項目管理方式，創新更為有效的管理模式，著力提高投資效率，充分發揮投資效益。”談到兩部委啟動“小農水”重點縣建設的動機時，王曉東如是說。

按照兩部委的設想，通過集中資金、連續投入、連片建設、整體推進，力爭用3-5年時間，支持重點縣基本完成縣域內“小農水”建設任務，盡快實現小型農田水利建設“四個轉變”，即由分散投入向集中投入轉變、由面上建設向重點建設轉變、由單項突破向整體推進轉變、由重建輕管向建管并重轉變。

事實上，這一決策的提出，與水利建設資金的不足有關。根據目前國家規劃的重點水利工程，需要各地大量的資金配套。以湖北為例，據測算，2008年至2011年全省重點水利項目共需省級配套資金64.1億元，從目前財政情況來看，水利配套資金遠遠超出該省現有財政承受能力。就全國而言，目前的投資力度與龐大的工程數量和建設需求相比，缺口亦十分巨大，一時難以根本扭轉普遍老化失修、效益衰減的被動局面。

此外，項目安排分散、單個項目投資少，難以形成規模效益。“2008年中央財政補助30億元，安排了1500個縣，平均每個縣中央補助400萬元。即使僅按平均每畝投資500元的低標準，一個縣僅能恢復和改善灌溉面積8000畝，并且還分布在好幾個項目區，很難形成規模，效益也難以充分顯現。”

另一方面，啟動“小農水”重點縣建設，亦源于整合各渠道資金的需要。

據水利部專家介紹，資金渠道分散亦是當前農田水利建設存在的突出問題之一。由于缺乏統一規劃或缺乏保障規劃權威性的有效機制，各類資金各自為戰，難以發揮整體效益。如農業綜合開發屬財政部門、農田水利建設屬農業部門、土地整治農田水利則屬國土部門。這些資金因涉及部門利益，難以進行整合。此外，由于立項原則和目的不同，建設規模、內容及投入標準也有較大差別，造成農村小型水利工程規劃內容難以形成合力，整體推進難度大。

“有的地方農田整理得很漂亮，田間排灌體系健全，但就是由于上游骨干渠道未疏通，成為“觀光農業”、“曬田工程”，十分可惜。”上述專家表示。

因而。決策層希望通過此次農水重點縣建設，為支農資金整合打造一個新的平臺。即在不改變資金性質和用途的前提下，整合各項涉及農田水利建設資金，以提高資金使用效益。

“由于建設的資金是由各有關部門的項目組成的，只能是大家統一意見，如今年我們搞的重點縣項目的地方，也要求有關部門將項目也搞在一起。”水利部農水司一位官員表示。

但亦有基層水務人士擔心，農業資源開發局、農業局、水利(務)局是屬當地政府管轄，接受上級部門的指導；國土部門則歸屬上級部門直管，與地方政府沒有隸屬關系。作為水利局最多只能向縣級人民政府提出報告，提請縣政府要求國土局配合水利局。“但問題在于，國土局的資金來源于上級部門的撥付，其使用目的、使用范圍都不南縣局控制，如何能夠做到資金的整合?”

整合資金之事，對于縣級單位來說顯然“很有難度”。