從治水到治官

楊　軍

中國水污染的根源在于地方過于追求GDP，而這則是現在的干部考核機制決定的。這個核心問題不解決，中國水污染問題不可能真正解決。對水利再重視，節水口號再漂亮，水治理技術再推陳出新，都無異于揚湯止沸。

水利興而天下定，天下定而人心穩。自古以來，善治國者必重水利。中國所處的獨特的地理氣候條件極易遭受水旱災害的侵襲，特別是大江大河的洪水災害始終是中華民族的心腹之患。某種程度上，中國5000年文明史，也是一部水利史。

但是，當成為世界工廠的中國在工業化、城市化道路上愈走愈急，經濟崛起所產生的副產品——生態危機也日趨嚴峻，農業社會的治水經驗已經遠遠滿足不了工業社會水治理的需要。水危機成了橫在經濟發展面前難以逾越的高山。而轉型社會固有的尖銳矛盾和改革衍生的復雜利益格局，這不只是一個技術問題，也不僅僅是一個經濟問題。

治水、親水與共享水

實際上—直到“八五”時期，中國水治理一直是重工程輕管理，重建設輕產出。水利部發展研究中心發展戰略處處長張旺告訴記者，解放初期水利基礎設施很薄弱，所以重工程重建設也是對的。但當經濟發展到一定程度，治水思路并沒有隨之轉變。

1998年那場長江大水，引起了業內人士對中國水治理的反思。1998年后，可持續發展的理念被提出，一直到2008年，經過不斷地摸索和完善，水利部門形成了比較完整的治水思路。提出給洪水以出路，不能按照原來堵的辦法建設水利工程。后來慢慢發展到需水管理，提出供水不是無限制地滿足用水，要根據水資源的條件承載能力確定能夠提供多少水可供國民經濟發展。用水大戶和用水多的行業發展要受限制。

今年又提出了民生水利，完成了由治水到親水，從傳統水利到現代水利、可持續發展水利的轉變。而所謂親水，就是尊重水資源的規律，在自然面前不再輕言必勝。

據水利部統計，全國已累計建成大中小型水庫8.7萬多座，調蓄能力達到6000多億立方米，保護5.6億人和4600萬公頃耕地的防洪安全。治水思路的轉變加強了對洪澇的控制能力，卻不能解決中國面臨的新的水危機。

中國人均水資源占有量約2100立方米，只相當于世界平均水平的1/4，是全球13個人均水資源貧乏的國家之一，本來就稀缺的水資源開發利用的難度卻越來越大，全國600多座城市中，有400多座存在不同程度的缺水局面。到現在，中國的整體供水能力依然不足。到“十一五”結束，還有1.52億人不能獲得安全飲水。

聯合國將2009年第十七屆“世界水日”的宣傳主題確定為：“跨界水——共享的水、共享的機遇。”而面對水極度短缺和經濟高速的發展，在中國實現共享的水顯得無比艱難。

省際之間的水權之爭—直不斷，青海省曾公開提出，青海為長江黃河下游的省市保護了水資源，下游應向青海提供生態環境保護資金。山東省則回應說，山東每年向中央財政上繳大量資金，這里面就應該包含這部分資金。類似的爭執幾乎遍布各地，大量的水事糾紛也不斷發生。

近年，隨著對水資源認識利用水平的提高，水權之爭表面上變得和緩一些，但內里依然是暗流洶涌，省際之間的水量分配仍舊是個難題，特別是缺水地區，分配難度非常大。

水利部發展研究中心副主任黃河告訴記者，《全國水資源綜合規劃》已經編制好了正準備上報。規劃是第一步，是從技術上解決問題。第二步則要看規劃能否很好地推動，需要制定具體的實施方案。水利部在努力推動水量分配。

中央對水也越來越重視，提法從最初的水利是農業的命脈，到水利是國民經濟的基礎設施和產業，再到水利是重要的自然資源和戰略性經濟資源，是環境的控制要素等等，水在國民經濟中的地位日益受到重視，在發改委基本經濟建設投資中，水利排在第一位，投資規模最大。

中國環境科學研究院王金南研究員告訴記者。由中國工程院和國家環保部牽頭，全國人大環資委、全國政協環資委、發展改革委、科技部、財政部等19部委共同參與制定中國環境宏觀戰略項目中，重點一塊就是中國水戰略。按照設想將突出流域治理，形成體系，不再是現在的“單打獨斗”，即一個流域上、中、下游經濟發展和環境保護要協調統一管理。“不僅太湖、淮河、海河、遼河、滇池、巢湖、三峽水庫等流域將成為管理重點。海洋水環境管理也將納入戰略視野中。”

水污染進入爆發期

如此短缺的水資源，卻面臨一個更險峻的問題，那就是水污染。2004年之前，雖然曾有過1994年的淮河水污染、2002年的南盤江水污染、2003年的三門峽水污染等幾次重大水污染事件，但都是零星的。2004年開始，中國水污染進入了高發期，2004到2006三年，就發生了四川青衣江水污染、沱江磷污染、松花江重大水污染、白洋淀大量死魚、湖南岳陽砷污染等十幾起大事件。

環境管理機構將中國48個主要湖泊認定為“嚴重污染”。在從中國最大的兩條河流長江和黃河所提取的水樣本中，有1/4被發現污染嚴重，甚至不能用來進行農業灌溉。中國環境保護部的數據顯示，到去年9月，中國已向2712個水處理項目投資74.6億美元。

目前水污染狀況令人震驚。不僅是南方的太湖、滇池，就連一向很少有藍藻出沒的北方地區也難以幸免：吉林長春飲用水庫爆發藍藻可以說是百年一遇。“北戴河飲用水庫也出現了藍藻蔓延現象，這在過去不可思議。”

“這是一個國家層面的戰略，將從宏觀上認真思考過去的思路是否有問題。”王金南告訴記者，水污染問題的集中爆發，給全國上下敲響了警鐘。

水利部發展研究中心龐靖鵬博士告訴記者，水污染分點源污染和面源污染，點源污染主要來自工業和生活污水的集中排放，面源污染的來源比較廣泛，其中主要是農Ⅲ的面源污染，來自農業生產中使用的化肥和農藥殘留物。一般民眾對面源污染基本沒有什么認識，在目前中國的不少省份，農業面源污染是一個主要水污染源。另外如工廠向河道、水庫排污、水庫周邊的炸魚事件、網箱養殖等等都會造成污染。即使污染物達到零排放。仍然不能有效控制水體污染。面源污染是長期積累的。太湖連續幾年出現藍藻爆發就屬面源污染。

“中國要避免走發達國家的彎路。國外有一些好經驗，比如清潔生產、循環利用等等。中國這幾年對水污染逐漸重視了已經由發改委牽頭成了一個太湖聯合治污機構。”水利部發展研究中心發展戰略處處長張旺對記者說。

但形勢卻并不樂觀。眾所周知，工業生產會消耗大量的水，并產生大量污水。能源、化工、造紙、冶金等很多隨著工業化社會發展而崛起的行業全都是高耗水行業。另一方面，城鎮化使大量農民涌入城市，而當人們從鄉村走進城市的時候，他們在個人用水耗費量上至少增加5倍。而農田灌溉對水資源

的需求量并沒有減少甚至在上升。

隨著現代化城市的發展與工農業的增長，人類的用水量亦呈直線上升趨勢，而且這種直線上升的趨勢將會隨著經濟的發展而難以遏制，其勢頭將會越來越強勁。但是，工業社會不一定必然導致水缺乏和水污染，關鍵是能否即時調整經濟結構，轉變經濟增長模式。

水的根子在GDP

今年2月20日江蘇省鹽城市自來水廠發生水源地嚴重污染事件，近20萬居民飲水受到影響。偷排污水的肇事者是位于取水口的鹽城市標新化工有限公司，標新化工連續多年被評為鹽城市十大標兵企業，是鹽城的“利稅大戶”。這家在2008年即被列入《鹽城市飲用水源保護區和通榆河重點整治企業名單》的化工廠，屬限期搬遷之列，卻依然敢明目張膽地“偷排污水”。

鹽城事件不是特例。一個并不罕見的現象是，在很多地方，為了確保GDP的高增長，一些明顯不合環保要求的甚至屬嚴重污染的企業受到地方政府部門的保護，利稅大戶對GDP數字增長的貢獻依然重于一切。

張旺告訴記者，在水資源管理方面，出臺實施最嚴格的水資源管理制度是非常迫切的。對水資源的管理配置和保護必須劃定三條紅線，即水資源開發利用的紅線，水功能區限制納污的紅線，水利用效率的紅線。在經濟發展中，絕不能越過三條紅線。而無數的事實證明，要真正劃定出大家都遵守的三條紅線，在目前幾乎是不可能完成的任務。

從2004年開始，中央高層的發展觀念已經轉向，“又好又快”、“以人為本”等提法清楚地表明了這一點。但是，當綠色GDP熱鬧過一陣兒，被認為從技術上看無法納入考核體系。告別GDP崇拜喊了幾年，以GDP衡量經濟發展不夠科學已成常識，但現實并沒有發生根本性改變。官場強大的慣性，使官員的升遷路徑依然沿著既定軌道。

在采訪中，不止一個人告訴記者，主要阻礙水治理的，是國家目前的產業結構和經濟增長模式，而最深層的原因則是GDP追求。中國水污染的根源在于地方過于追求GDP，而這則是現在的干部考核機制決定的。這個核心問題不解決，中國水污染問題不可能真正解決。對水利再重視，節水口號再漂亮，水治理方法再推陳出新，都無異于揚湯止沸。

水危機背后的政治

即使真正告別了GDP崇拜，中國水治理問題離徹底解決仍有距離，因為有太多的利益群體夾在中間。

和很多部門一樣，中國的水利部門在管理職能上和其它部門存在著交叉，一個城市，甚至會出現兩個政府的節水管理部門，因為城建部門同樣也管城市供水。

張旺告訴記者，現有的城市節水條例是1980年代出臺的，已經不適合現在的形勢，新的節水管理條例非常有必要出臺，水利部已經起草好了，只是提交國務院協調的時候擱淺了，到現在已經一年多了口

在水環境的治理、水環境污染的治理上，水利部門則和環保部有職能交叉，水功能區劃由兩個部門分別報當地人民政府。同時兩個部門職能存在割裂，所謂環保不下河，水利不上岸。即使水利部門認為排污超過了河流納污能力，但對岸上排放企業并沒有能力限制。

而對于河流的納污能力，兩個部門會有兩套指標。一個部門測出來比如已經超出了納污能力，不能再增加污水排放量，但是另一個部門可能會提出完全不一樣的指標，認為遠遠沒達到，還可以繼續排污。兩個部門在河道設有各自的站點，分別獨自測量水質水量水體。測完后，分別是兩條線往上報，數據不匯合，往往造成結果不一樣。

同時和國土資源管理部門也存在職能交叉，比如地下水的管理問題。雖然明確水利部門管理地下水，但地況部門如果把地下水當作礦產資源就不屬于水利部門管，比如礦泉水。

部門之間存在職能交叉和邊界不清，一旦出現利益問題，扯皮是必然的。在天津、上海、北京、重慶、黑龍江、海南等一些省市已經對水資源實行了水務一體化管理。水利部門有人無奈地告訴記者，這應該是比較好的管理體制，但是因為中央的情況比較復雜，一些部委權力很大，沒有辦法把一些職能分離出來歸到一處。

從1988年《水法》確立了水量分配制度以來，水利部一直沒有停止推動水權制度的努力。2002年頒布實施的新《水法》提出要完善水量分配制度，明確規定了國家對用水實行總量控制和定額管理相結合的制度。2005年水利部下發了《關于水權轉讓的若干意見》，提出要健全水權轉讓的政策法規，促進水資源的高效利用和優化配置。2006年頒布施行的《取水許可和水資源費征收管理條例》和2007年底發布的《水量分配暫行辦法》都在初始水權分配的關鍵環節上完善了法律制度。

《水量分配暫行辦法》從2008年2月1日起開始施行。《辦法》對跨省、自治區、直轄市的水量分配和省、自治區、直轄市以下其他跨行政區域的水量分配的原則、分配機制等作了規定。業內人士稱，《水量分配暫行辦法》原定的名稱是《我國初始水權分配指導意見》，但后來考慮到初始分配的難度，而不得不由“初始水權”退回到“水量”。

《全國水資源綜合規劃》從2002年開始啟動，到現在一直沒有出臺。據悉，《綜合規劃》遲遲沒有出臺，主要不是技術問題，而是各省區市爭論不休，各省(區市)意見如果都滿足的話，水資源是遠遠不夠的。黃河告訴記者，《全國水資源綜合規劃》還只是規劃，能否轉化為水權，還要看具體實施方案。

盡管國家水權制度前景誘人，但在現實中，它還面臨利益博弈、運行措施、制度約束等問題，距離真正的實施還有很長一段路要走。中國的未來水戰略制定，正在和中國水環境的惡化速度賽跑，而這顯然是一場輸不起的比賽。