美國治水：從州治到法治

陳統(tǒng)奎

以先進的科學(xué)方式確定全國統(tǒng)一水資源標(biāo)準(zhǔn)；以強大的聯(lián)邦管轄制度確保中央可強制執(zhí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；以及公眾和個體公民的監(jiān)督作用進一步推動統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的制定和實施。

康艾黎先生是一位美國資深律師，在他擔(dān)任卡特總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室副主任期間，作為白宮高級官員，他推動美國聯(lián)邦政府治水邁出了關(guān)鍵性的一步：在卡特總統(tǒng)的堅定支持下，制定和頒布了《潔凈水法》等一系列法律法規(guī)，使美國治水步入法治化軌道。

作為一家美國著名律所北京辦事處執(zhí)行合伙人，康艾黎來中國3年多了。在中國，他看到了一幅40年前他在美國看到的情景：主要江河湖泊都受到水污染問題的困擾，水資源供應(yīng)無論在數(shù)量上和質(zhì)量上都遇到了巨大威脅。

全流域治理是關(guān)鍵

“這是一個全國性的問題，需要有全國性的解決方案。”康艾黎對記者說。作為白宮前環(huán)境政策主管，康艾黎主要從環(huán)保的視角來革新美國治水系統(tǒng)，但這項工作的價值已經(jīng)超越“環(huán)境保護”，而是作為美國政治體制革命性變革的一部分——在過去的75年時間里聯(lián)邦政府不斷增強了其監(jiān)管范圍，在治水這一領(lǐng)域，聯(lián)邦政府承擔(dān)起更廣泛的責(zé)任，全國性立法，統(tǒng)一全國標(biāo)準(zhǔn)，形成一套“大一統(tǒng)”治水模式。歷史證明，美國走對路了，水資源問題迎刃而解。

美國各個州都有自己的固有傳統(tǒng)，在地域和資源方面有著各自的優(yōu)勢和劣勢，也有著各自的需要和自身的政治目標(biāo)。而美國絕大多數(shù)大河都屬于跨州河流，康涅狄格河、密蘇里河、密西西比河、哥倫比亞河等。然而，一直到《潔凈水法》頒布之前，美國水資源使用和管理都是“州事”，各州顧各州，于是出現(xiàn)了水資源較為貧乏的西部各州“不用白不用”的心態(tài)，本來就捉襟見肘的水資源變得更緊張，州與州之間常因為水資源使用權(quán)引發(fā)糾紛。縱使糾紛引爆到足夠大的地步，解決起來也充滿尷尬，因為各州援引的都是各州自訂的法律，即使相反的兩種做法在雙方看來都是“合法”的。那時聯(lián)邦法院束手無策，除非爭議各方屬于不同州的公民，否則不能行使管轄權(quán)。

那時，美國聯(lián)邦政府主要是參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括港口、運河和大壩等，出錢倒不少，但監(jiān)管少得可憐。于是，還有一種情況，與今天中國情況非常相似，就是“上游污染，下游埋單”。盡管美國一些環(huán)保先行者建造更為先進的污水收集系統(tǒng)和垃圾處理設(shè)施，對工業(yè)垃圾采取更為嚴(yán)格的管控，但是上游地區(qū)(往往是在其他州)并不那么愿意花費精力控制自己管轄范圍內(nèi)的污染源，最終無法收到成效。而且如果這個州對環(huán)境治理要求嚴(yán)格，污染企業(yè)就搬到管控較為寬松的其他州，各州各打算盤，“全流域治水”顯然是不可能的事。

1967年，進人白宮工作之前，康艾黎為美國環(huán)保法律之父埃德蒙·馬斯基參議員做立法事務(wù)助理。馬斯基是一位“聯(lián)邦主義者”。他提出，所有河流湖泊都是全國共享的地表水和地下水資源體系的組成部分，環(huán)境污染物并不會服從各州以及國家之間人為劃定的分界線。馬斯基也很清楚，大多數(shù)州政府行為背后的那種追求經(jīng)濟發(fā)展的強大沖動。既如此，公民對地方政府的監(jiān)督和約束就顯得尤為必要。

馬斯基在推動美國環(huán)境立法時，確立了三大基石：以先進的科學(xué)方式確定全國統(tǒng)一的水資源標(biāo)準(zhǔn)；以強大的聯(lián)邦管轄制度確保中央可強制執(zhí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；以及公眾和個體公民的監(jiān)督作用進一步推動統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的制定和實施。“環(huán)境保護是一個國家的全局性問題，而不是地區(qū)問題，因而冀望中央政府能積極立法。中央政府還可以進一步強化自身權(quán)力，承擔(dān)起更廣泛的責(zé)任。”康艾黎對記者說。水治理要集權(quán)

《潔凈水法》的頒布是馬斯基參議員最為重要的成就之一。馬斯基要確保在一個有效的管理和執(zhí)法系統(tǒng)下，環(huán)境污染者無處藏身，避免了他們在州與州之間輾轉(zhuǎn)以規(guī)避法律的行為。實際上，這部法律也開啟了美國治水的新篇章。聯(lián)邦政府確認了對所有“美國境內(nèi)水域”的唯一管轄權(quán)，并且明確留給各州的任何權(quán)力僅僅是一種委托性質(zhì)的權(quán)力，而且如果哪個州未能按照聯(lián)邦政府的要求做好落實和執(zhí)法工作，委托給它的權(quán)力就會被收回。《潔凈水法》確認，將各州境內(nèi)的湖泊、河流、溪流、濕地等，全部劃歸美國環(huán)保署和聯(lián)邦法院的管轄范圍。這種管轄權(quán)的劃分被認為是《潔凈水法》的重要成就。

“我感觸最深的是，法律制定過程，各個州經(jīng)濟發(fā)展的利益，有些州不管上游給下游帶來污染，只關(guān)心自己開工廠。這時候，聯(lián)邦政府就發(fā)揮了比較積極的作用，全國性的立法，全國性的保護。與目前中國的現(xiàn)狀很相似，各個省只顧發(fā)展經(jīng)濟，很少考慮給周邊省市帶來的影響。”康艾黎對記者說，“權(quán)力上，有些要收回中央政府的，要收回來，中央政府積極承擔(dān)起責(zé)任。”

此外，有法可依的聯(lián)邦法院有權(quán)審理涉及《潔凈水法》的案件，“依法治水”變?yōu)槭聦崳?lián)邦法院從全國的視角看問題，超越了地方利益。康艾黎說，聯(lián)邦法院的管轄權(quán)對于《潔凈水法》的成功具有至關(guān)重要的意義。聯(lián)邦法院由于更具有全國性的視野，相對而言就不會像州法院那樣只考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展而不顧及整個地區(qū)或國家的利益。法院越具有地方性，就越有可能做出偏向于地方的權(quán)衡。美國的這一經(jīng)驗對中國具有非常現(xiàn)實的借鑒意義。目前中國各地法院“地方性”特征強烈，不僅無法平衡地區(qū)之間的利益，而且如果碰上強大的央企的違法行為，它還會熟視無睹——地方怎么敢挑戰(zhàn)“中央”的利益?

《潔凈水法》還規(guī)定了具有革命性意義的公民訴訟條款，正是這些條款對美國境內(nèi)眾多水域水質(zhì)的改善產(chǎn)生了最深遠的影響。馬斯基的信念是，只有平常百姓自愿并有機會參與立法和執(zhí)法過程。才能使這一整套強有力的污染防控體系變得行之有效。這樣，聯(lián)邦政府、聯(lián)邦法院和普通公民便結(jié)成“聯(lián)盟”。康艾黎說，那些關(guān)心自身環(huán)境狀況、身體健康以及子孫未來的公民實際上都變成了“義務(wù)檢察官”。在這個新框架下，地方政府和企業(yè)的逐利訴求受到了有效的監(jiān)督和約束，公共利益得到了保護，同時又不破壞各地發(fā)展的生機和活力，最大多數(shù)人的利益得到了保證。