讓官員行走在陽光之下

王大鵬

隨著中國行政體制變革的推進，現代意義上的官員問責和監督制度正逐步建立起來，做官的風險越來越大。

最近幾個月，執政黨連著發布多份與黨政領導干部有關的規定，包括《關于建立促進科學發展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見》、《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》、《中國共產黨巡視工作條例(試行)》以及《國有企業領導人廉潔從業若干規定》等。

這些規定，或者明確問責和加重問責黨政領導干部的各種情由，或者將省市縣三級黨委和政府、人大常委會、政協委員會黨組領導班子及其成員等均納入中央巡視組巡視的對象，或者提高群眾滿意度在考核干部中的分量，都是從不同的角度對官員進行監督考核，對公共權力的行使進行監督。再聯系浙江慈溪、新疆阿爾泰和近日四川宜賓等地的官員財產公示試點，究其一點，就是要讓掌握重權的黨政各級領導干部的一言一行、一金一銀都逐步置于民眾的視野之下，讓官員在陽光下行走。

填補問責的制度漏洞

問責一詞民眾已經不再陌生，自從2003年“問責風暴”之后，官員問責成為了一大公共話題，特別是隨著一些“公共突發事件”的增多和公共權力運行透明度的提高，對官員問責的力度也越來越大，但是，由于以前官員問責過于籠統化，而且散見于各種黨紀政紀的規定中，缺乏一個系統化、規范化的制度規定，缺乏一個明確的、具體的操作標準。所以官員問責的可操作性也隨之大打折扣；各地在行政問責范圍、標準和程序上缺乏統一性、規范性，也引起很大的爭議，比如，被問責官員到底能否復出，能在多長時間復出，都存在著分歧；有的地方僅僅在民憤大的公共突發事件搞“火線問責”，在日常工作中，多見的是“太平官”、“和事佬”。

這些問題的存在既可能導致問責結果受官員主觀意志影響過大，問責往往表現為因人而異，也容易引發公眾對于問責結果的質疑。更多的問責則只“問”無“責”，一些問責官員可以悄然復出，或者異地升遷，像山西黑磚窯事件、三鹿奶粉事件以及貴州甕安事件中被問責的官員都先后復出，不但影響到政府的公信力，還暴露出問責制在實際操作中存在著一定的制度漏洞。

在《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》中，為官員問責提供了一個具體的制度規定和明確的操作標準，更預示著“黨政領導干部問責”將步入法制化的軌道。《暫行規定》中，對引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部明確規定：“一年內不得重新擔任與其原任職務相當的領導職務”，“一年后如果重新擔任與其原任職務相當的領導職務，除應當按照干部管理權限履行審批手續外，還應當征求上一級黨委組織部門的意見”，這些都讓官員問責在實踐中增強了可操作性。可以推動官員問責從隨意走向規范，從制度走向立法。

真正的制度性問責，應貫穿于政府管理全過程，貫穿于平日和非常時期。官員問責走向常態化，意味著問責不因時因地因人而異，對黨政官員的一切行為和后果都必須而且能夠追究責任，其中特別要指出的就是對于領導干部因決策嚴重失誤而遭受的問責，《暫行規定》第一條就明確規定：“決策嚴重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的”，對黨政領導干部實行問責，凸顯了我國領導干部決策失誤的嚴重危害，而建立決策失誤責任追究制度，健全糾錯改正機制，不只是為了追究當事者，根本目的還在于減少決策失誤以及當失誤發生時能及時糾正。“官員問責”制下，不是只有貪污受賄的官員才會受處罰，那些沒有盡到相應義務的瀆職人員，那些權力行使不當沒有真正為民所用的官員，都應受到責任追究。

財產的公開是最徹底的監督

學術界對于腐敗的界定可以說是千差萬別，但是最根本的一條都是具有不當得利，如果最終無法認定官員與他的瀆職行為有直接的利益關聯，就無法確定這是腐敗行為。反過來，一個官員一旦具有了來源不明的巨額收益，就可推斷他必然具有腐敗行為，不然無從解釋其收益緣何獲得，這也是《刑法》上巨額財產來源不明罪的法理來源。從這一原理出發，讓官員的財產置于陽光之下，可以從根本上杜絕他們貪腐的念頭。

繼年初浙江慈溪公示700余名副局級和局級官員財產狀況、新疆阿爾泰首次公開千余官員財產申報情況之后，近日，四川宜賓率先在高縣試點推行基層領導干部家庭財產收入登記制度，覆蓋400名科級干部。

財產申報的根本目的就是要為官員的財產合法與否提供一個可度量的指標體系，如果用一個公式來表示，那就是用官員實際所擁有的財產減去他所有的合法的收入，如果小于或等于零，證明他的財產合法；如果大于零，則有部分的財產來源不日月，可以推定為非法所得，即使沒有發現非法所得的來源，亦可定罪。

據查證，我國最早提出“官員財產申報立法動議”是在1988年，至今尚未形成全國性的、正式的官員財產申報和公示制度。現在的主要制度是黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報和黨政機關、國有企事業單位和人民團體中副縣(處)級以上干部重大事項報告。

從反腐敗的角度看，由于是內部申報和容易流于形式，這兩個制度作用有限，比如2003年～2008年，全國檢察機關查辦職務犯罪的線索70％來自群眾舉報，而極少通過發現收入瞞報和重大事項隱瞞的途徑查辦大案。

因此，官員財產不透明的最大弊端就是為部分官員的貪污腐敗提供了最好的保護傘，因為他無需為自己巨額的貪污受賄所得進行辯解和隱藏。即使富可敵國，依然可以“臺上孔繁森，臺下王寶森”。當貪官無需過于掩蓋自己的非法所得時，清官同樣沒有證明自己清廉的“證書”。

雖然試點城市的官員都參加了財產申報，但是根據一項調查顯示，占很大比例的官員不贊成推行這項制度。其推廣的難度就可想而知了。中國人民大學政治學教授楊光斌認為，官員財產申報和公示制度能否推廣財產能否查實，取決于反腐的決心是否足夠，“如果足夠，就一定能查實，中國香港、新加坡不是都做到了嗎?辦法有很多，比如實名制消費等，這在技術上完全可以解決。”

官員考核機制的重大變革

毛澤東說過，“政治路線確定之后，干部就是決定的因素。”改革開放30多年來，對干部的遴選和考評權主要集中于“上級”手中，而主要依據是經濟增長指標——有人稱之為“唯GDP論”，這就使得各級黨政官員普遍重視經濟增長、項目投資、城市建設等有形的“政績”，而輕視甚至罔顧民生事業、社會保障、環境保護等等事關民眾福祉卻不太容易出“政績”的領域，造成經濟和社會發展失衡。不少地方政府及其官員甚至直接介入市場，把售賣土地、招商引資等等作為自己的主業，政府的“公司化”傾向愈益嚴重，本該扮演好的“公共服務提供者”和“市場秩序維護者”角色反倒退居其次，由此導致民眾不滿甚至引發官民對立。

所以。按照科學發展觀的要求改革當前的領導干部考核機制，既是踐行科學發展觀、建設和諧社會的必然要求，也符合廣大人民群眾長期以來的要求和期待。

為了更好地落實科學發展觀，改變官員的政績觀，中共中央政治局于6月29日審議并通過了《關于建立促進科學發展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見》，提出既要考核經濟建設情況，注重地方的GDP，更要考核經濟社會協調發展、維護社會穩定、保障和改善民生的實際成效，注重綠色GDP的產值；在考核的方式和方法上，要強化黨內外干部群眾的參與和監督，進一步公開考核內容、考核程序、考核方法、考核結果，增強考核工作透明度，尤其是要加大群眾滿意度在考核評價中的分量；要把考核結果作為領導班子建設和領導干部選拔任用的重要依據。如果以上的要求能推行到位，必會對各級黨政領導干部的執政思維和執政方式產生深刻影響。

正如在司法當中程序正義與實質正義同等重要一樣，領導干部的考核過程、方式與考核內容也是同等重要的。以往，領導干部的選拔、任用和考核不乏吸納民意的程序安排，比如任前公示、民主推薦、民主測評等，但無須諱言，許多做法只是走走過場、流于形式，甚至弄虛作假現象也時有發生。近幾年來，一些問題干部“帶病復出”、換崗任用的案例在民眾中反響強烈，最年輕的市長周森鋒受到輿論廣泛關注的焦點也是他的產生方式，這都與忽視了領導干部的考核方式的程序正義有很大的關系。

隨著中國行政體制變革的推進，現代意義上的官員問責和監督制度正逐步建立起來，做官的風險越來越大，所以不少官員慨嘆，今天的官難當。可以預見的是，從以上的規定、政府的實踐和中央的決心不難看出，以后的官會更難當。作為人民的公仆、公眾的代理人，只有行走在陽光下，徹底地接受來自上上下下的監督，才能夠徹底地應了那句話：“權為民所用、情為民所系、利為民所謀。”