住房土地，利益分配失衡

易憲容

據央視《新聞聯播》報道，最近國土資源部表示，下半年各地除堅持更加嚴格的用地審批外，還要開展對已審批用地的核查、監管行動，重點查看用地比例、是否存在囤而未建現象；同時，要控制每個項目的用地標準，集約節約用地。

可以說，能否成功遏制房地產泡沫將是對中國的一大考驗。當前房地產市場的問題，特別是近期房價在短期內飆升的問題，涉及信貸政策和稅收政策，也有土地政策的問題。前兩者在此不討論，如果土地政策僅是從這些措施入手，對遏制房地產泡沫的作用十分有限。

從已有的研究報告來看，截至2009年4月，全國累計土地購置面積與累計完成開發土地面積的差超過10億平方米，顯示出房地產行業尚未開發的土地面積十分龐大。在中國，一方面，不少地方政府及房地產開發商都在大叫當前中國土地是如何稀缺；另一方面，近幾年中國土地在城市化過程中浪費的程度無以復加。還有，根據清華大學蔡繼明教授的研究，國內房地產市場大量建筑的住房并沒有解決居民居住條件，而是成為房地產投資炒作的市場。

那么，中國住房土地市場的問題為什么會如此嚴重？關鍵在于在既有土地制度安排下，其利益分配關系嚴重失衡，農民及城市居民的利益會受到嚴重侵害。農民利益受到侵害是通過土地權益，城市居民是通過高房價。地方政府及官員通過土地財政及土地交易大量尋租。而這些問題的根源很大程度上與中國沒有住房市場的土地公共政策有關。

可以看到，現行中國土地政策的法律源頭來自《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）。《憲法》規定，城市的土地歸國家所有，農村的土地歸農民集體所有，國家只有出于公共利益的需要才能對農地實行征收或征用。

城市土地歸國家所有，無論是人大，還是中央政府及地方政府都只能以一級又一級代理人的身份來行使土地的權能。那么，在這較長的委托代理鏈中，制度怎樣保證委托人的利益不受侵害。實際情況是，土地管理的代理人成了土地的終極所有者。這種土地產權缺陷必然會導致地方政府極力擴張土地交易的規模。

其次，按照《憲法》，城市土地是國有，農村土地由農民集體所有。從文字上來看，城市與農村的土地邊界十分確定。但由于農村的集體土地既不能出賣，也不可轉讓。這使得農村土地的所有權最終為國家所有，農村與城市土地的邊界變得不確定。這種不確定性，為作為代理人的地方政府提供了侵占農民利益的制度基礎。比如，陜西省咸陽市1986年城市有地規模為18.5平方公里，到1998年達到48平方公里；2004年城市規劃修改擴張到100平方公里，控制面積為500平方公里。8年的時間里擴張27倍。

再次，這里的公共利益是指什么？它又是通過什么方式確立？一般來說，公共利益是指整個社會全體公民的基本利益。但實際上，公共利益應該是社會各階層通過公共政策反復博弈的結果。但由于《憲法》中這種公共利益界定不清，從而使得各地方政府能夠借助于公共利益之名義征收農民集體用地，即早幾年所謂盛行的“經營城市”。蔡繼明的研究表明，在中國近一輪的“經營城市”運動中，真正用于公共利益的不到10%。

可以說，由于1982年的《憲法》是計劃經濟下的產物，因此它的有些內容已經不適應變化了的經濟環境。據此制定的關于住房市場的各種土地政策自然會存在許多嚴重弊端。比如，地方政府為何熱衷于土地財政，多是在于地方政府官員在其任內盡可能多地占有新的土地，獲得更多的土地收入。這樣，其GDP的政績出來，也就為其升官發財開辟一條大道。因此，中國的土地制度不從根本上改革，其嚴重弊端要得以化解是不可能的。

而且，當前住房市場的問題并非在于增加土地供給多少，也不在于增加多少住房供給，如果不能夠限制住房投資炒作，土地供給再充分，住房建設得再多，都無法滿足住房炒作貪欲。因此，住房土地政策的改進還得與住房信貸政策、住房稅收政策一起，才能夠遏制房地產市場的泡沫，保證房地產市場的健康發展。▲（作者是中國社會科學院金融研究所研究員。）