農產品流通體制改革：政策演變與路徑分析

蔡　榮　虢佳花　祁春節

摘要:我國經濟體制改革旨在用社會主義市場經濟體制替代原有的計劃經濟體制,農產品流通體制改革具有顯著的強制性制度變遷與誘致性制度變遷相結合特征,在經營形式和市場發展上更注重農產品流通的多種經營形式和市場制度安排。

關鍵詞:農產品流通;政策演變;路徑選擇

中圖分類號:F304.3 文獻標識碼:A

Reform of Circulation System of Agricultural Products:Policy Evolvement and Route Analysis

CAI Rong,GUO Jia-hua,QI Chun-jie

(School of Economics and Management,Huazhong Agricultural University, Wuhan 430070,China)

Abstract: Economic restructuring aims at substituting market economy system for existing planned economy system. We should pay more attention to diversified business forms and market institutional arrangements of circulation of agricultural products in the form of management and market development because circulation system of agricultural products has significant characteristics that inductive institution evolution and compulsory institution evolution combine with each other.

Key words:circulation of agricultural products; policy evolvement; route selection

自1978年以來,我國的經濟體制發生了深刻的變革,農產品市場流通體系取得了長足地發展,市場開放程度不斷擴大。農產品流通渠道也由過去的單一型轉變為多元化,形成了多渠道的流通體系及公平競爭的市場格局。制度的變遷極大地激發了農產品生產和流通的積極性,但是市場機制下不確定性和風險的增加使制度變遷的邊際收益處于遞減狀態。

農產品流通體制改革是典型的制度變遷過程,其目標是用一種效益更高的制度替代原有制度。對潛在利潤的追求是制度變遷的根本動力,但是制度變遷能否發生、如何發生卻要受到多方面因素的影響,路徑依賴就是其中重要的因素之一。本文擬對計劃經濟以來農產品流通體制改革過程中的政策演變與路徑進行梳理和分析,具有現實價值。農產品流通體制特別是糧食流通體制在改革過程中出現了計劃與市場取向之間的反復,也證明了體制變遷過程中的路徑依賴問題的存在。

一、制度變遷與路徑依賴

制度變遷,是指制度諸要素或結構隨時間推移、環境變化而發生的改變,是制度的替代、轉換和交易過程。選擇什么樣的制度變遷方式,以較低的成本完成由舊制度向新制度的過渡,受到初始制度環境的限制。由于制度本身的慣性特征和人與組織的制度化行為,制度變遷常常為路徑依賴所左右。所謂路徑依賴,是具有正反饋機制的體系一旦在外部偶然事件的影響下被系統所采納,便會沿著一定的路徑發展演進,而很難為其它潛在的甚至更優的體系所替代。制度變遷過程存在著報酬遞增和自我強化的機制。制度變遷自我強化的機制能否發揮作用,受兩個重要因素的制約:一是復雜的、信息不完全的市場;二是制度在社會生活中給人們帶來的報酬遞增。若現有制度結構會產生顯著的報酬遞增,則遞增報酬將會成為一種自我強化機制使制度軌跡持續下去。報酬遞增和路徑依賴有時可能會導致經濟發展的非效率途徑,諾斯將這種情況歸因于由于交易成本導致的市場不完全性。在報酬遞增的情況下,如果市場是不完全的,交易成本顯著,則遞增報酬的自我強化機制會使得一些無效率的制度長期存在,并且在市場不完全和組織失靈的情況下,有可能在現有制度條件下衍生出傾向于維系現有制度結構的組織和利益集團,占主導地位的利益集團會按照自己的利益目標影響制度變遷的政治進程。

關于制度變遷的路徑選擇方式,新制度經濟學從不同的角度給出了不同的劃分。如從動力來看,可以分為需求誘導性制度變遷和強制性制度變遷;從制度變遷的時間來看,可以分為激進式制度變遷和漸進式制度變遷。盡管稱謂不同,但實質上還是存在共性。需求誘導性制度變遷一般與漸進式制度變遷相對應、強制性制度變遷則與激進式制度變遷相對應。

需求誘致性制度變遷是指現行制度安排的變更或替代,或者是新制度安排的創造,它由個人或一群人在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行。制度變遷的誘致因素在于主體期望獲取最大的潛在利潤。制度主體預期收益大于預期成本,這是制度變遷的前提條件,或者誘致制度變遷的因素。強制性制度變遷是指由政府命令和法律引入和實現的制度變遷。強制性制度變遷的主體是國家及其政府。與需求誘致性制度變遷必須由某種在原有制度安排下無法得到獲利機會引起不同的是,供給強制性制度變遷可以純粹因在不同利益集團之間對現有收入進行再分配的經濟優勢而發生。

“激進式”制度變遷理論認為,人們可以設計、構建出一種合乎理想的“制度模式”,當最終目標確定后,舊的制度應該以盡可能快的速度過渡到新的制度。并且人們對制度變遷的過程具有完全的知識和信息,可以通過“一攬子計劃”一步到位地實現新舊制度的轉換。漸進式制度創新是采取分階段、分部門、分地區、分群體的方式,在較長時間內,從局部到全局,從部分到整體,從一部分人到全體人,從體制(體制也即制度)外到體制內,從增量到存量等逐步推進改革的,它具有時間長,但社會震動小,社會沖突弱,風險小,阻力相對較小等特點。漸進式改革采取局部推進方式,因而容易控制,可及時消除改革中的社會矛盾。但是漸進式改革速度慢,改革的每一階段也許費用代價較低,但總的改革過程費用與代價可能是高昂的,改革過程中也可能伴隨體制性腐敗等問題。

二、農產品市場流通體制改革政策演變的歷程

(一)統一計劃購銷時期(1953-1977年)

從1953年開始,農產品出現供需緊張,為了控制這一局面,保障基本的生產、生活需要,我國農產品開始實行統購統銷的流通體系。到1956年,國家出臺了一系列政策,實現了對糧食的統購統銷、對棉花的計劃控制,農業的發展開始納入國家計劃經濟的軌道。1957年,國務院進一步指出,凡屬國家規定計劃收購的農產品,如糧食、油料、棉花一律不開放自由市場,全部由國家計劃收購。完成國家計劃收購任務后的剩余農產品,也必須由政府指定收購,不允許自由進入市場。其后,農產品基本上都由國營商業獨家收購。1961年,中共中央文件又提出了三種收購政策,即第一類物資(糧食、食油、棉花)實行統購統銷政策;第二類物資(其它重要農產品)實行合同派購政策;第三類物資(統購派購以外的農副產品)實行議價政策。這一時期基本上采用了農產品計劃供應的方式,將農產品流通直接納入國民經濟計劃,實質上否定了農產品的商品交換性質,農產品基本上不存在隨行就市的自由交易。

(二)過渡時期(1978-1984年)

統購統銷政策是糧食供求緊張、國家需要在農村取得大量工業化積累等歷史條件下的產物。1978-1984年是我國由計劃調節向市場調節相結合的過渡時期,隨著家庭聯產承包責任制的實施、人們公社制度的解體,農產品流通體制也開始突破傳統的計劃經濟體制。根據黨的十一屆三中全會的決定,從1979年起國務院及有關部門對農產品統購派購的范圍和品種進行了重新規定。在這一階段,國家逐步減少了統購統銷和限售的品種和數量,縮小了國家收購農產品的范圍。到1984年年底,屬于統購派購的農產品由過去最多時的180多種,減少到只剩下38種,統購派購的范圍大大縮小了。除棉花外,其它農產品在完成政府收購任務以后,根據市場供求,實行議購議銷,在過渡時期,由于政策的放寬,農民生產積極性增加,剩余農產品大量出現,農村集貿市場和傳統農副產品市場也得到了恢復和發展,成交金額增長迅速。

(三)雙軌制時期(1985-1997年)

這一階段廢除了傳統的農產品統購統銷制度,逐步建立起農產品市場調節機制,合同定購與市場收購兩種交易方式并存。統購統銷制使生產、消費、需求相脫節,損害了農民的利益。1984年的糧食大豐收,使國家陷入購不起、銷不動、調不出的困境。因此,在1985-1991年期間,我國農產品流通領域開始實行合同定購與市場收購的“雙軌制”方式,農產品流通體制的市場化改革進程大大加快。1992-1993年,農產品購銷走出“雙規制”,進入全面市場化的階段。經過10多年的改革,糧食等農產品統購統銷體制已經結束,適應市場經濟要求的購銷體制正式形成。但在1994-1997年,農產品流通又回歸“雙規制”模式。國家放開糧食購銷體制后,以市場化為目標的農產品流通體制改革卻并未順利付諸實施,并由此導致了糧食供需缺口的擴大,引發糧價大幅上漲。為了保持社會穩定,國家再度強化了對市場的介入。在棉花的購銷中,繼續不放開經營,不放開市場,不放開價格,實行國家統一定價,由供銷社統一經營。

(四)深化改革時期(1998-至今)

農產品流通體制是我國改革開放深入進行的必要條件,也是逐步建立社會主義市場經濟的重要途徑,更是解決“三農問題”的重要突破口。從1998年開始,農產品流通體制進入全面改革時期。《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》、《糧食流通管理條例》、《國務院關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》以及《關于進一步深化棉花流通體制的意見》等文件的出臺說明,這一時期的農產品流通體制改革的重點是在糧食領域,糧食以外的各類農產品流通的市場化改革進程都得到了持續的推進,并逐漸形成了較為穩定的市場化流通秩序,雖然也有流通不暢的情況發生,但主要是局部的結構性問題,只有糧食流通在市場和計劃取向上出現了反復,其間存在的問題呈現出典型的體制內生性,使糧食體制改革陷入兩難境地。因此,1998年以后,糧食流通體制改革成為農產品流通體制改革的主要內容。

縱觀農產品流通體制改革的政策演變路徑,作為資源配置基礎性手段的“計劃”和“市場”的地位,發生了此消彼長的變化,即計劃經濟逐步退出,市場經濟逐步占據主導地位。在傳統的農產品流通體制購銷框架中,我國農產品購銷主要采取三種形式:統購、派購和議購。其中,統購和派購均屬于指令性計劃,隨著改革的不斷發展,三種形式發生了重大變化。先是松動過死的傳統統購體制,接著廢除了農產品統購和派購制度,絕大多數農產品采取議購方式。伴隨著農產品購銷改革的步伐,國家逐步出臺了各種政策性法規和文件,來推動農產品市場的形成和發展。

三、農產品流通體制改革政策演變的路徑分析

(一)農產品流通體制改革的路徑選擇

我國的農產品流通體制改革是整體經濟體制改革的一部分,宏觀制度環境的變化必然推動農產品流通體制改革不斷變化,當前農產品流通體制構架的形成正是宏觀制度環境與微觀主體行為相結合的結果。新中國成立初期,我國在工業化過程中逐漸形成了以重工業為中心的“傾斜戰略”,以及包括價格、財政、金融和科學技術在內的較為完整的政策體系。這一體系主要通過農產品的統購制度和“剪刀差”為工業發展強行提供原始資金積累,使農業、農村、農民付出了沉重的代價。

從1978年開始,確立了家庭聯產承包責任制在農村生產組織中的主體地位,強化了農村基本生產單位的自我約束機制和激勵機制,形成了分散的農業生產和較低水平的農業生產力相適應的新的經營體制和運行機制。到1984年,農業經營的主要矛盾已從生產領域逐步轉向流通領域,政府強制實行的統購統銷政策的運行陷入難以為繼的境地,傳統的以統購統銷制度為核心內容的農業計劃經濟體制失去了存在的基礎。隨著商業經濟體制改革的步伐,國家從1985年起也開始逐步取消農產品的統購、派購制度,結束了30多年對主要農產品統得過多、管得過死、價格偏低的局面,肯定了農產品的商品屬性,擴大了市場的調節范圍。

20世紀80年代末到90年代初期,國家在宏觀上對國民經濟發展進行了緊縮性調整。在此背景下,農產品產量得到大幅提升,但糧食等主要農產品的定購價格仍然大大低于市場價格,各地收購矛盾很大,期間農產品收購政策由國家定購轉為合同定購到再回歸國家定購的往復。黨的十四大的召開,確定了經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。隨后,農產品市場發展速度空前加快,計劃經濟體制下的流通格局被逐步打破。現階段,我國經濟體制改革取得了新的進展,尤其是農村改革的力度非常明顯,一是農村稅費改革取得重大突破,全國已實現取消農業稅的征收;二是糧食流通體制改革步向深入。

隨著經濟的發展,市場上農產品供大于求和供需平衡的局面逐漸取代供不應求,經濟發展由賣方市場進入了買方市場。進入20世紀90年代中期,農產品市場的買方特征日益明顯,消費需求也發生了根本的變化,市場上種植名、特、優、新產品逐漸占據主導地位。到90年代后期,一般性農產品品普遍供不應求的狀況基本結束,農產品流通領域制度“瓶頸”的約束日趨明顯。

農產品市場供求關系的變化對我國當前流通體制路徑的選擇起到了推動作用,計劃經濟時期以統購統銷為特征的農產品流通體制開始被多種流通方式并存的流通體制所取代,這在一定程度上改變了農產品市場的流通狀況。農產品流通領域的市場風險加大,使農產品生產和經營的收入預期非常不穩定,某種程度上限制了農產品流通市場的發展。因此,進一步搞活農產品流通,盡快形成開放、統一、競爭、有序的農產品市場體系,為農民提供良好的市場環境,是農業和農村經濟持續發展的迫切需要。有鑒于此,我國有關部門根據各類農產品的不同特點和供求狀況,采取相應的方式和步驟,逐步改革農產品流通體制,形成了多種經濟成分、多種經營方式、多條流通渠道并存的農產品流通格局。

(二)政府部門的支持與改革的路徑選擇

國家及地方有關部門為促進我國農村商品流通體制的完善,從政策上給予了極大的支持。例如《關于進一步做好農村商品流通工作的意見》明確提出,加快農村消費品市場建設,大力培育農村新型流通方式,積極引導和擴大消費。積極發展連鎖超市、便利店等新型流通業態,通過示范引導、自愿進入的方式,逐步以連鎖經營、統一配送等經營方式改造傳統的集貿市場。地方政府在貫徹國家大力發展農村流通業的大政方針的前提下,各部門結合各自的實際,也提出了具體可行的措施。這些政策措施不僅對我國當前農產品流通體制的改革提供了政策依據,而且指明了改革的方向。

有關部門為促進我國農產品流通體制的完善,加大了對農產品流通領域的資金扶持力度,以促使我國農產品流通體制改革擺脫資金“瓶頸”。當然,建立健全我國當前的農產品流通體制,不僅需要政策支持,而且需要在一定程度上進行有效地市場監管,只有這樣,以公有制為基礎的多種經濟成分、多種經營方式、多種流通渠道并存的、開放式的農產品流通體制才不會偏離健康發展的軌道。為了保護農產品生產者的積極性,促進農產品生產,維護經營者、消費者的合法權益,維護農產品的流通秩序,近幾年來國家有關部門指定了一系列具有針對性的具體措施,對規范農產品流通市場的管理起到了指導性作用。

四、結論與思考

縱觀改革開放以來中國農產品流通市場契約化的過程,可以得出如下結論:首先,我國農產品流通體制改革具有顯著的路徑依賴特征。農產品流通體制改革是在政府部門主導下的一個漸進過程,隨著整體經濟體制改革的進行、國家大政方針的調整以及農產品供求關系的改變而不斷變化。其次,兩種制度變遷方式相結合,更加注重強制性變遷。農產品流通領域是政府干預較強的領域,在走向市場化的過程中,主要表現為正式制度的人為改變,而不是正式制度和非正式制度隨歷史、經驗和技術等條件的變化所進行的協同演進。最后,農產品流通需要多種形式和制度安排。實踐證明,市場主體的多元化將有效地競爭機制引入農村市場,多渠道的流通體系業豐富了農村市場上各類商品的流通,現代化的經營方式提高了農村商品市場的經營效率。

當然,在改革過程中也有一些問題值得思考。我國農產品流通一直存在小生產與大市場的矛盾,市場化水平低成為制約農產品流通和農村經濟發展的瓶頸。農產品流通體制改革中出現的問題,不是單純放開市場的原因,而是因為實際工作中沒有遵循市場規律,非市場因素限制了市場的功能 。因此,如何解決這一問題對加快我國農產品流通體制改革,促進市場化進程具有積極意義。

第一,建立、健全和完善全國統一的農產品市場體系,推動農業和農村的市場化進程。市場體系的發育狀況決定著市場經濟運行的效率。農村市場化進程緩慢,市場機制的作用在農村未能得到有效發揮。因此,推動農村產品市場體系建設是深化農產品流通體制改革的重中之重。通過建立包括集貿市場、批發市場、專業市場、期貨市場和零售網點等在內的農產品市場體系,使不同市場之間互通有無、功能互補、協調互動,保障農產品順利流通。目前,我國農產品統一市場的建設,主要是積極培育和發展以集貿市場、批發市場和期貨市場“三位一體”相配套的農產品市場體系。

第二,培育和完善農產品市場中介組織,提高農戶的組織化程度,使農戶能順利地進入農產品市場,將有利于解決小農戶和大市場之間的矛盾。政府的壓力和挑戰可能來自于既要鼓勵形成合作組織和行業協會,并逐漸將許多職能讓位于這些組織,同時又要規范這些組織的行為。在市場經濟條件下,組織化生存、合作化發展是農戶經濟正常運轉、農村經濟發展和社會穩定的根本保證,政府應該從政策上加以支持和引導,包括在法律法規方面給予支持和保護,在管理和技術方面提供培訓,以及在稅收方面給予適當的優惠等。

第三,建立、健全農產品流通體制改革的制度保障,搞好基礎設施建設和配套服務。農產品流通體制的改革與完善,需要相關的政策、法律法規相配合,為農產品流通創造良好的外部環境和制度保障。市場經濟條件下,政府應通過進行有關農產品批發市場的立法,進一步改善鮮活農產品運銷在全國建立高效率的綠色通道,降低運銷成本。建立健全農產品質量檢測體系,加強農產品加工、貯藏、運輸等農產品流通的基礎設施建設,完善金融、保險和治安等服務體系,為農產品流通體制市場化改革提供優質的配套服務。

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(責任編輯:孫桂珍)