公共利益原則在反傾銷中的作用

劉凱旋　孫鳳英

摘要:從公共利益原則的由來及其在立法實踐中的現(xiàn)狀探究公共利益原則的本質(zhì),進而探悉公共利益原則在實施反傾銷措施中的作用,利于改進和完善反傾銷法律制度,維護社會整體利益和國家利益。

關(guān)鍵詞:反傾銷;公共利益原則;實施作用

中圖分類號:F752.02 文獻標識碼:A

Function of Principle of Public Interests in Anti-Dumping

LIU Kai-xuan,SUN Feng-ying

(Business School,Central South University of Forestry and Technology, Changsha 410004, China)

Abstract:To explore the essence of principle of public interests from the origin of the principle of public interests and the status quo in the legislative practice to ascertain the function of the principle of public interests in anti-dumping is in favour of improvement of anti-dumping legal system and maintenance of community′s overall interests and national interests.

Key words:anti-dumping; principle of public interests;implementation role

公共利益是與私人利益相對應(yīng)的范疇,是人們的一種價值追求和價值取向。從法理的角度講,公共利益是指“涉及政治組織社會生活并以政治組織社會名義提出的主張、要求和愿望”。作為政治學(xué)的一個基本概念,公共利益是指“社會或國家占絕對地位的集體利益,不是某個狹隘或?qū)ｉT行業(yè)的利益”。[1]也就是說,公共利益是一種共同受益的群體利益,是全社會的整體利益和國家利益,不是特定的、部分人的利益。公共利益作為實施反傾銷措施的一個重要要素,在國際反傾銷實踐中越來越引起人們的關(guān)注。反傾銷的公共利益直接涉及一個國家的產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)利益、貿(mào)易中間商利益、生產(chǎn)者和消費者利益等。從更深層次來講,反傾銷的公共利益還影響到一個國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)及整體經(jīng)濟的安全、貿(mào)易結(jié)構(gòu)和水平,海外投資、貿(mào)易贏余與外匯儲備,甚至還會影響一個國家的經(jīng)濟發(fā)展速度和發(fā)展戰(zhàn)略。可見,公共利益在一定程度上來講是指國家的長遠利益,研究反傾銷的公共利益問題,不僅僅是為了解決反傾銷爭端問題,對一個國家經(jīng)濟的長遠發(fā)展也具有重要意義。

一、公共利益原則概述

公共利益原則不是與反傾銷制度一起出現(xiàn)的,從1904年加拿大頒布第一部反傾銷法到1967

年GATT肯尼迪回合達成的《反傾銷守則》,國際上都沒有對公共利益的立法規(guī)定。直到20世紀80年代初,為了減輕通貨膨脹的壓力和增加就業(yè),保持世界經(jīng)濟的復(fù)蘇勢頭,促進各成員國經(jīng)濟繁榮發(fā)展和持續(xù)增長,GATT與OECD(經(jīng)濟合作組織)各自組成專家委員會,經(jīng)過對大量的資料進行研究后認為,經(jīng)濟增長依賴于開放的世界貿(mào)易體系以及合理的政策制定程序,對已經(jīng)采取或?qū)⒁扇〉囊磺姓咝源胧?都應(yīng)該用成本效益法做出評估,從而對整個國民經(jīng)濟或民眾福利的利弊進行權(quán)衡,切忌受制于本國某個產(chǎn)業(yè)部門和局部利益的驅(qū)使。兩個專家委員會在研究結(jié)論中第一次涉及到了公共利益問題,從而也推動了國際社會對公共利益的評價和立法工作。

究竟何謂公共利益原則,由于各國貿(mào)易實踐的差別以及對反傾銷看法的不同,目前沒有形成一個得到普遍認同的明確定義。公共利益理論認為,反傾銷是對傾銷的一種反制措施,是對市場失靈的一種干預(yù),是對社會公共利益的一種再分配,其目的致力于維護貿(mào)易公平和社會整體利益及國家利益;[2]然而,反傾銷措施本身是否能夠達到其目的,一直受到法學(xué)界和經(jīng)濟界的質(zhì)疑。

首先,認為反傾銷是一種保護進口國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)、實施貿(mào)易保護主義的工具,以征收反傾銷稅等措施不僅不能從根本上解決傾銷的問題,相反,由于反傾銷可能導(dǎo)致對方國家的貿(mào)易報復(fù)行為,會減少本國的貿(mào)易出口,起不到實現(xiàn)本國國際收支平衡的作用,甚至會加劇國際市場間的隔斷,造成國際貿(mào)易秩序的扭曲,這與反傾銷的目的和初衷以及WTO的自由貿(mào)易和公平競爭的根本宗旨是相悖的;因此認為,應(yīng)以公共利益原則來指導(dǎo)反傾銷行為,反傾銷措施的實施需要考慮整個社會的利益,包括國內(nèi)的和國際的,不能僅從本國的角度來考慮公共利益問題。

其次,認為反傾銷考慮的是傾銷給進口國產(chǎn)業(yè)帶來的損害,保護的是進口國國內(nèi)廠商的利益,而沒有考慮傾銷給進口國消費者帶來的好處,忽視了在實施反傾銷過程中受到負面影響的利益方(如消費者)的權(quán)益。因此說,反傾銷中引入公共利益原則,對于遏制反傾銷措施的濫用以及平衡多方利益具有現(xiàn)實意義;同時,反傾銷中強調(diào)公共利益原則,是對反傾銷自身局限性的矯正,也是現(xiàn)代反傾銷立法的一個重要發(fā)展趨向。

二、國外公共利益原則的立法實踐

最早進行公共利益立法的是加拿大,1985年制定的《特別進口措施法》第45節(jié)規(guī)定,在作出最終損害裁定后,如果有充分理由表明反傾銷調(diào)查機構(gòu)按確定的傾銷幅度征收反傾銷稅不符合公共利益,加拿大國際貿(mào)易法庭可以自行或依據(jù)利害關(guān)系人的請求發(fā)起對公共利益調(diào)查,糾正反傾銷措施的不合理現(xiàn)象。

日本在《關(guān)稅定率法》第9條第1款規(guī)定,在具備傾銷、損害、因果關(guān)系三個條件之后,還必須有維護其產(chǎn)業(yè)必要性的確認才可征收反傾銷稅。這里的“必要性”,實際上就是對公共利益的要求。

韓國《反傾銷法》規(guī)定,當局從受理申訴到最終征收反傾銷稅期間,都要重點考慮其行動和保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的必要性之間的關(guān)系。即使存在傾銷,也因此造成損害,但如果沒有保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的充分性和必要性,則可以不征收反傾銷稅。

歐盟第3283/94號《反傾銷條例》首次對“歐共體利益”下了定義,指出歐共體利益包括國內(nèi)工業(yè)、消費者和使用者三方的利益,規(guī)定各方的代表機構(gòu)在歐共體反傾銷調(diào)查中均享有提供情報、要求聽證、發(fā)表意見的權(quán)利。該定義說明,歐盟是否實施反傾銷措施,是以歐盟整體利益考慮為前提的。

WTO《反傾銷協(xié)議》中沒有明確規(guī)定“公共利益標準”,但鼓勵成員國在反傾銷調(diào)查時,給予工業(yè)用戶和消費者組織提供相關(guān)信息的權(quán)利,采取“較少征稅規(guī)則”,盡量減少對公共利益的損害,這為一國主管機關(guān)在實施反傾銷措施時,充分考慮公共利益問題提供了依據(jù)。例如,WTO《反傾銷協(xié)議》第6條第12款規(guī)定:主管機關(guān)應(yīng)向被調(diào)查產(chǎn)品的工業(yè)用戶,或在該產(chǎn)品通常為零售的情況下,向具有代表性的消費者組織提供機會,使其能夠提供與關(guān)于傾銷、損害和因果關(guān)系的有關(guān)信息;第9條第1款規(guī)定了“較少征稅規(guī)則”,即在所有征收反傾銷稅的要求均已滿足的情況下,是否征稅以及征稅金額是否應(yīng)等于或小于傾銷幅度,均由進口成員的主管機關(guān)決定,如反傾銷稅小于傾銷幅度即可消除對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的損害,則征稅額最好小于傾銷幅度。[3]

通過對上述國家反傾銷立法的對比可以看出,現(xiàn)行的反傾銷法規(guī)雖然考慮了多方的利益,但仍然是把進口國生產(chǎn)者的利益放在最優(yōu)先的位置,主要還是為了保護進口國產(chǎn)業(yè)和增加進口國的就業(yè)?，F(xiàn)行反傾銷法規(guī)對進口國的進口商、工業(yè)用戶和消費者等利益相關(guān)者的意義不大,公共利益條款只在極少的情況下才對這些利益相關(guān)者具有顯著意義。

三、我國反傾銷問題的“公共利益原則”取向

第一,強化反傾銷中的公共利益意識。我國法律條款上并沒有明確公共利益問題,但2004年新修訂的《反傾銷條例》第2節(jié)第33條規(guī)定:商務(wù)部認為出口經(jīng)營者做出的價格承諾能夠接受并符合公共利益的,可以決定中止或終止反傾銷調(diào)查,不采取臨時反傾銷措施或者征收反傾銷稅;第2節(jié)第37條規(guī)定:終裁決定確認傾銷成立,并由此對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害的,可以征收反傾銷稅,征收反傾銷稅應(yīng)當符合公共利益原則。盡管條例規(guī)定只簡單將公共利益原則限定在征稅環(huán)節(jié),對公共利益問題也未做出明確規(guī)定,但我國的反傾銷立法在立足本國國情、借鑒國際經(jīng)驗等方面有了一大進步。

第二,增強反傾銷應(yīng)訴中對公共利益的抗辯力度。在反傾銷應(yīng)訴中,除了法律程序和會計證據(jù)的支持外,還應(yīng)充分利用公共利益原則,加強與進口商、消費者的合作和支持。對于大多數(shù)國家不承認我國的市場經(jīng)濟地位,我們應(yīng)該鼓勵進口商和消費者加入和協(xié)助我國企業(yè)的反傾銷訴訟活動,這將大大降低我國反傾銷訴訟勝訴的難度,使反傾銷的最終裁決更加合理公平,有利于保護全社會利益和國家利益。

第三,做到保護國內(nèi)民族產(chǎn)業(yè)與維護國家公共利益兩者的統(tǒng)一。在對外產(chǎn)品的反傾銷問題上,既要消除來自國外的不公平競爭行為,為我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境,同時也不能忽視我國工業(yè)用戶和消費者的利益。很顯然,允許外國產(chǎn)品在我國傾銷可使國內(nèi)消費者獲得廉價的商品,但會使我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)受到損害;相反,阻止外國傾銷產(chǎn)品的進入雖可使我國產(chǎn)業(yè)得到保護,卻需要我國消費者為此付出代價。所以,必須在保障民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展和保護消費者利益之間做出選擇,把兩者辨證地結(jié)合起來處理問題。[4]

四、公共利益原則在反傾銷中的作用

法律是“剛”,公共利益是“柔”,在反傾銷行為過程中,如果把反傾銷法與公共利益原則有機結(jié)合起來,做到“剛中有柔、柔中有剛、以柔克剛、剛?cè)嵯酀?那么公共利益原則必將在國際反傾銷領(lǐng)域中發(fā)揮重要作用。

(一)公共利益原則的政治作用

公共利益的基本觀念是立法應(yīng)當反映“公意”,代表全社會和全體人民,反傾銷立法的根本宗旨是維護貿(mào)易公平和正義以及社會公眾利益。但反傾銷法立法也可能“從維護最大多數(shù)人的最大利益的神圣權(quán)利,變?yōu)榍址溉嗣駲?quán)益的手段,從表達社會公平與正義的價值標準,變?yōu)榱⒎ㄕ邔M統(tǒng)治的工具”。[5]在這種立法“異化”的情況下,公共利益的價值觀念及政治作用就顯得更加突出了,它以政治領(lǐng)域(追求公益)和經(jīng)濟市場(追求私利)的嚴格區(qū)分為前提,通過民意調(diào)查、輿論監(jiān)督和司法審查等民主形式的干預(yù)來糾正這種不道德的異化。

在反傾銷調(diào)查中,進口商和最終消費者是影響調(diào)查機關(guān)作出相應(yīng)裁決的重要力量。由于公共利益原則的壓力,調(diào)查機關(guān)在實施反傾銷措施時普遍存在一種矛盾心理,尤其在當前世界經(jīng)濟增長放緩和發(fā)生金融危機的情況下更是如此。因此,應(yīng)積極協(xié)同進口商和最終用戶,在國內(nèi)的物價水平、就業(yè)機會、社會福利和民生等政治因素方面向調(diào)查當局施加足夠的影響和壓力,這樣,可能使調(diào)查當局得出傾銷沒有造成損害的結(jié)論,甚至在立案調(diào)查前就將其分化瓦解。

(二)平衡不同利益集團的經(jīng)濟利益

首先,對各利益集團經(jīng)濟利益的影響。實施反傾銷措施的背景是很復(fù)雜的,各利益集團不僅相互關(guān)聯(lián),同時利益也是存在差異的。例如,在一次傾銷行為過程中,產(chǎn)品傾銷商和產(chǎn)品進口商采取低價措施來占領(lǐng)更多的市場,以獲取最大利潤;同類產(chǎn)品或相似產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)商則將抵制這種傾銷行為,目的是保障自己的市場份額和產(chǎn)品利潤;對于工業(yè)用戶和消費者來說,能在傾銷行為中獲得廉價的工業(yè)用料和廉價的商品消費。如何協(xié)調(diào)這些利益集團之間的利益沖突,就必須依靠公共利益原則來協(xié)調(diào),從而使各利益集團在反傾銷過程中都能進行全面衡量和換位考慮,權(quán)衡各方利弊,放棄眼前利益,著眼長遠利益,舍小利求大利。

其次,對產(chǎn)業(yè)鏈條各環(huán)節(jié)利益的影響。在經(jīng)濟活動中,每一個產(chǎn)業(yè)并不是孤立存在的,各個產(chǎn)業(yè)的相互作用和影響使整個經(jīng)濟由一個龐大復(fù)雜的“產(chǎn)業(yè)網(wǎng)”構(gòu)成,一個產(chǎn)業(yè)需要其他產(chǎn)業(yè)為自己提供各種產(chǎn)出,以滿足自己的生產(chǎn)要素需求,同時也把自己的產(chǎn)出作為一種市場供求提供給其他產(chǎn)業(yè);而實施反傾銷措施對這種以供給和需求關(guān)系形成的“產(chǎn)業(yè)鏈條”產(chǎn)生的影響是鏈條中各環(huán)節(jié)利益的再分配,如鋼鐵產(chǎn)品,其上游產(chǎn)業(yè)有焦碳、能源、電力等產(chǎn)業(yè),下游產(chǎn)業(yè)有建筑、機電設(shè)備、運輸工業(yè)和家用電器產(chǎn)業(yè)等,一旦上游產(chǎn)業(yè)的價格上漲會給下游產(chǎn)業(yè)帶來嚴重影響。如果忽視了公共利益原則,不可避免損害中下游產(chǎn)業(yè)、進口商、零售商以及消費者的利益。

(三)增加我國應(yīng)對反傾銷調(diào)查的靈活性

據(jù)統(tǒng)計,從1979年到2006年底,國外對華反傾銷起訴案件819起,涉及商品4 600多種,導(dǎo)致我國直接經(jīng)濟損失高達1 500億人民幣。由于我國處于發(fā)展中時期,工業(yè)生產(chǎn)能耗較高,污染較嚴重,產(chǎn)品環(huán)境成本缺位,同類產(chǎn)品價格和發(fā)達國家相比相對偏低,導(dǎo)致我國出口產(chǎn)品屢遭國際反傾銷調(diào)查。[6]針對這種情況,我國在反傾銷應(yīng)訴時應(yīng)充分利用公共利益原則,正視我國經(jīng)濟發(fā)展中帶來負面影響的事實,強調(diào)任何國家在經(jīng)濟發(fā)展中都必須經(jīng)歷相同的階段和過程,不要為了保護某一產(chǎn)業(yè)而損害國家利益和國家關(guān)系以及廣大消費者的利益。這樣,有利于提高我國在對外貿(mào)易談判中的回旋余地,增加應(yīng)對反傾銷調(diào)查的靈活性。

(四)遏制反傾銷措施的濫用

作為糾正不公正貿(mào)易、維護自由競爭市場秩序的一種有效手段,反傾銷法在保護國內(nèi)工業(yè)免遭國外傾銷產(chǎn)品沖擊方面的作用是十分明顯的。但是,對貿(mào)易利益的狹隘認識以及經(jīng)濟中政治因素作用的存在,往往使一些國家出于不合理的貿(mào)易保護主義動機,在合法的幌子下任意實施反傾銷措施。近年來,國際貿(mào)易沖突日益加劇,反傾銷形勢愈演愈烈,其道德觀和合理性正在遭到人們的質(zhì)疑。很明顯,實施公共利益原則將有利于遏制反傾銷措施的濫用,對于改良現(xiàn)行反傾銷規(guī)則,使之回歸到反傾銷的本質(zhì)和初衷,真正做到有序競爭、公平貿(mào)易、正義往來、合作雙贏,的確是很有意義的。

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(責任編輯:關(guān)立新)