面向土地低消耗的城市精明增長研究

劉冬華　諸大建

摘要：精明增長是當前美國等西方國家在城市可持續(xù)發(fā)展及空間協(xié)調(diào)管理等方面的研究熱點之一：文章通過土地低消耗的視角來探析精明增長在中國的適用性，從增長總量、強度、循環(huán)、效益等方面構(gòu)建了理論框架，并設計了對應的測度指標。

關鍵詞：城市精明增長；土地低消耗；增長管理

中圖分類號：F290文獻標識碼：A文章編號：1009-3060(2009)04-0038-06

一、西方城市中涌進的精明增長

上世紀90年代以來，美國聯(lián)邦和一些地方政府以及相關領域?qū)W者，針對城市增長中出現(xiàn)的問題，提出了精明增長(Smart Growth)理論并進行了探索性的實踐活動。精明增長是一種管理城市協(xié)調(diào)成長的新型理論工具，它通過土地使用功能組合、限制城市增長邊界(zonmg)、提高土地使用效率、保護空地、農(nóng)田、自然景觀和環(huán)境保護區(qū)、改變交通模式(TOD)、加強現(xiàn)有社區(qū)改造(re—vitalization)等方式來解決城市蔓延中出現(xiàn)的經(jīng)濟、社會和環(huán)境等問題。由于受地理空間及自然稟賦限制，歐洲城市一直采取緊湊的增長模式。美國、澳大利亞等國人口相對較少而土地又相當豐富，長期以來實行低密度的城市增長，造成了一些難以解決的城市問題，于是精明增長在這些國家大行其道，并獲得初步成功。

隨著研究深入，相關領域的學者從不同角度對精明增長的理論及實踐進行了探索。SGO(精明增長在線，2007)、Downs(2005)和Hare(2001)從空間形態(tài)整合角度針對美國城市低密度蔓延、綠色空間不斷減少的問題提出了適當高密度開發(fā)、土地多功能組合的方式來實現(xiàn)城市緊湊成長，提高城市土地使用效率；Bruce(2004)、Portney(2003)以及Barrett(2004)的研究興趣則集中在城市環(huán)境資源保護方面，他們建議通過設置成長邊界、加強綠地和農(nóng)田及敏感區(qū)保護以達到經(jīng)濟增長與環(huán)境優(yōu)良、社會公平協(xié)調(diào)發(fā)展；馬里蘭州州長Glendening(1997)以及梁鶴年(2005)為解決城市財政困難，促進舊城活力，鼓勵減少對新建基礎設施投資而加大對舊城區(qū)更新力度；Kahn(2001)、Bozeat(1992)對精明增長在城市宜居性和生活質(zhì)量的作用進行分析，采用公共設施的高可達性以及公交導向發(fā)展戰(zhàn)略等手段來遏制因城市蔓延造成的生活品質(zhì)下降。

二、土地低消耗：爭議中的一個共識

針對荊棘叢生的現(xiàn)代城市問題，精明增長并非靈丹妙藥。城市管理者及城市相關領域研究學者在思考和解決城市某一問題的同時，可能會加劇和惡化另一問題，也就出現(xiàn)了針對精明增長的種種爭議和不同聲音。但是在較突出的因城市低密度蔓延而造成的土地資源稀缺的問題上，精明增長模式得到了廣泛的贊同，這實際上精明增長應運而生的本原所在。

1、對于精明增長的爭議

從精明增長于上世紀90年代在以美國為主的國家推動實施以來，來自社會不同群體的種種質(zhì)疑便不絕于耳。人們或許會問，精明增長到底是一個浪漫且不合實際的幻想還是一條值得探索的確鑿道路?事實上，由于精明增長作為探索進程中不斷完善的一種城市政策工具，其本身必然存在著這樣或者那樣的不足，使現(xiàn)實方向與理想靶的出現(xiàn)偏離，出現(xiàn)“規(guī)劃缺口”(planning gap)；若將精明增長看作為一項城市公共政策的話，那么在政策執(zhí)行、監(jiān)督及回饋等環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題將導致政策失敗；城市本身的復雜性和城市居民生活體驗所存在的種種差異也是對精明增長不同聲音的源頭之一。這些可能是產(chǎn)生問題爭議性的主導因素，同時也從另一個角度驗證了精明增長所途經(jīng)的并非坦途大道。通過對文獻的研讀，可以發(fā)現(xiàn)關于對精明增長的種種非議涉及到城市經(jīng)濟、社會、環(huán)境及具體實施等方面(見表1)。

2、源自爭議中的一個共識

精明增長的實質(zhì)是通過限制土地低密度蔓延，鼓勵城市空間的高效集約利用來促進城市整體的可持續(xù)發(fā)展。強化城市的整體利益必然損害到社會富裕階層和少數(shù)利益集團的利益，進而遭致其種種不滿和非議。精明增長的推進過程不能因不同聲音的出現(xiàn)而停滯不前。

盡管存在著各種爭議，在推動精明增長的西方國家中，多數(shù)的政府機構(gòu)及相關研究部門及社會公眾對精明增長在解決當前城市最緊迫的土地資源稀缺的問題上還是取得一致共識。從1990年開始，精明增長在美國得到了廣泛的支持，據(jù)CNU統(tǒng)計，僅2002年度全國與精明增長有關的開發(fā)項目就增加了26％；未來至少有1／3的家庭傾向于選擇在適合步行的緊湊布局的社區(qū)中居住。許多城市也從精明增長的實踐中獲益匪淺，如俄勒岡州波特蘭大都市區(qū)的人口從1975年至今上升了50％，但消費的土地僅增加了2％。

三、精明增長在中國具有市場嗎?

可以看出，精明增長是一種可持續(xù)發(fā)展觀念下的城市管理策略。在我國，人口基數(shù)大、土地資源稀缺、城市化運動迅猛發(fā)展等現(xiàn)實國情要求城市發(fā)展必須要堅持“速度和質(zhì)量”的增長原則，走高密度、集約化的道路；同時，我國的城市增長管理的歷史較短且沒有完善合理的制度保障，因此精明增長在我國具有極強的借鑒意義和推廣前景。

1、加速城市化與土地資源稀缺的矛盾突出

當前中國城市面臨著人口增加、城市擴張與土地資源限制、用地價格上調(diào)的雙重壓力，這是我國加速城市化進程中所面臨的現(xiàn)實情況。從土地資源來看，我國主要特征是人多地少，量大質(zhì)差。我國人口以每年10‰的速度增加，而耕地以每年5‰的速度減少。這對于像中國這樣的以不到世界10％的耕地養(yǎng)活21％世界人口的國家來說形勢極其嚴峻。這種以犧牲寶貴耕地來換取經(jīng)濟發(fā)展的做法不但影響中國糧食自給能力，還給世界糧食安全帶來威脅。

與城市土地資源稀缺的現(xiàn)狀形成鮮明對照的是，城市用地在急劇地擴張。中國自上世紀90年代后城市化速度以1％的年遞增速度發(fā)展，城市數(shù)量由1950年的122個發(fā)展到2003年的660個，百萬人口以上的大城市已達到106個。在1995年至2004年的十年間，中國人均耕地面積年均增長率－0.96％，而同時城市建成區(qū)面積卻以年均7.20％的速度遞增(見圖1)。另外，城市土地資源緊張不單是土地使用總量增加的結(jié)果，還源于土地利用效率低下。過去10年中，中國城市人口增加了54.33％，而城市建成區(qū)面積卻增加了86.95％，城市用地增長率和人口增長率之比達到了1.60：1，超過了國際上比較合理的1.12：1的比例，這也顯示出我國城市單位用地的平均利用率遠低于國際的平均水平。而在我國一些大城市用地的彈性系數(shù)已達2.29，城市用地效率低下由此可以窺得一斑。

2、以科學管理應對城市問題

面對著現(xiàn)代城市系統(tǒng)的日益復雜性和增長的無序性，以科學管理應對城市問題顯得尤為重要。在此方面，西方國家由于城市化發(fā)展階段早因而其城市增長管理起步也相應較早，它們在遏

制城市空間無序蔓延，提倡精明增長，鼓勵功能混合等方面進行了成功的實踐。

中國的城市正處在十字路口，如果中國的市長、城市規(guī)劃師和開發(fā)商們不能正確把握方向，仍然期望按照富裕國家模式發(fā)展自己的城市，如果還是一味低密度蔓延式地推進城市增長，那么無節(jié)制的、或管理不善的城市發(fā)展必然會引發(fā)突出的社會、經(jīng)濟和環(huán)境問題。因此，根據(jù)我國城市發(fā)展的具體現(xiàn)實，精明增長在推進城市土地低消耗的借鑒意義十分明顯，這一視角選擇符合我國城市發(fā)展現(xiàn)實。

四、面向土地低消耗的城市精明增長的理論框架及指標設計

美國的精明增長組織曾經(jīng)對美國83個主要大城市地區(qū)的蔓延狀況做過研究，美國交通研究委員會(TRB)引入了“四分位數(shù)”的概念，以區(qū)域人口增長序列中的四分位數(shù)為特征值來區(qū)分顯著增長和一般增長；Galster和Hanson則通過8個指標來標定這一概念(Galster et a1，2000)綜合評定了美國13個大都市區(qū)的精明增長程度。另外，Russ Lopez等(2003)綜合多種方法提出了蔓延指數(shù)標定模型。盡管一些學者和研究機構(gòu)提出了不同的測量方法，但是對于精明增長公認的研究框架和測量標準尚無定論，其定量化研究還處于未成熟階段。

1、面向土地低消耗的城市精明增長理論構(gòu)建過程

(1)從循環(huán)經(jīng)濟推動下的資源與土地資源使用出發(fā)來考慮模型構(gòu)建

循環(huán)經(jīng)濟對于資源使用效率的研究范疇包括地、能、水、材四個方面，土地資源作為其中一分子，如何有效利用土地資源也是循環(huán)經(jīng)濟理論需要著力探討的問題。如圖2中虛線以上部分所示，循環(huán)經(jīng)濟推動下的資源利用需要達到“兩小一大”，即通過對經(jīng)濟活動過程中資源的最小化輸入、最大化利用和最小化排放來提高資源利用程度。在這一過程中，需要減少進入經(jīng)濟過程的資源規(guī)模的資源管理、通過緊湊化(compaction)、再使用(reuse)、再循環(huán)(recycle)以最大化利用資源的資產(chǎn)管理和控制污染物排放的污染管理來得以實施。

順延如上思路加以梳理，圖2中虛線以下部分所分析的關于土地資源有效利用的思考流程，同樣可以對其簡單地理解成土地資源有效使用的“兩大一小”，即通過對經(jīng)濟活動過程中土地資源的最小化輸入、最大化利用和最大化經(jīng)濟產(chǎn)出來達到對資源的有效利用。在這一過程中，則需要通過減少城市用地總量的土地資源管理、通過提高土地資源的利用強度和存量土地(stock)的再循環(huán)以最大化利用土地資源的土地承載物資產(chǎn)管理和提高土地經(jīng)濟產(chǎn)出效益的經(jīng)濟產(chǎn)出管理來得以實施。

需要注意兩個方面的問題：第一，和能源、水資源和材料等資源使用后產(chǎn)生廢棄物(sink)的性質(zhì)不同，土地資源利用中不存在不能再利用的資源。對于其他類型資源來說，出口端的最小化排放可以提高資源的使用效率。而對于土地資源，當土地資源使用總量固定時，提高單位土地面積上的經(jīng)濟產(chǎn)出也同樣提高了土地資源的使用效率；第二，針對土地資源的中間端所形成的資產(chǎn)，就是指對土地之上所形成的承載物——房屋建筑的管理，那么對于承載物的最大化利用即是對房屋建筑的最大化循環(huán)利用。

(2)從精明增長對土地資源利用的內(nèi)在要求來考慮模型構(gòu)建

對城市增長的管理涉及城市人口、土地、交通、建筑等方方面面，但其落腳點或主要歸宿還是體現(xiàn)在對城市土地資源的管理上。城市增長的需求也會表現(xiàn)在對城市土地資源的需求上。一個城市的增長主要是人口和經(jīng)濟的增長，人口的增長帶來了對住房的需求，而城市經(jīng)濟活動的增長則帶來了對用于各種經(jīng)濟活動(如工業(yè)、商業(yè)、零售業(yè)、辦公)以及服務設施等的建筑空間的需求。這些方面加在一起共同組成了對城市土地的需求。

城市精明增長對土地資源利用方面的內(nèi)在要求，具體體現(xiàn)在控制城市用地總量、提高土地利用強度以及城市內(nèi)城土地再利用等幾個方面：①控制城市用地總量以協(xié)調(diào)人口增長的需求。要促進城市朝精明增長的方向發(fā)展，就須遏制對城市用地的內(nèi)在沖動。在精明增長的指標設計中，首先要體現(xiàn)的是對城市土地利用總量控制方面，離開了土地利用總量的合理增長也就談不上城市的精明增長了。當然，對城市增長總量控制并非一定看以土地增長的絕對數(shù)，還要用土地承載人口比率的方式來衡量；②提高土地利用強度以抑制城市土地向外擴展的需求。在相同面積的居住用地上，建造高層住宅樓的居住用地的土地利用強度當然要比建造花園別墅的居住用地的強度要高得多。對于中國大多數(shù)城市來說，提高城市土地利用強度，鼓勵城市向天空發(fā)展的模式是抑制城市土地向外擴展的現(xiàn)實途徑。而提高土地利用強度，主要是在合理范圍內(nèi)通過盡可能增加單位土地上建筑物的樓層數(shù)量來提高單位土地面積的使用強度；③棕地再開發(fā)以提高內(nèi)城活力加強存量土地利用。在西方國家，由于舊城區(qū)居民以經(jīng)濟收入低下的底層人群為主而產(chǎn)生的安全、環(huán)境、衛(wèi)生等問題導致了中產(chǎn)階層以上的家庭都逐步遷移到城市外層及郊區(qū)居住。在中國的城市里，也存在著由收入偏低居民或農(nóng)民工群居在一起而形成的“城中村”或“棚戶區(qū)”。通過房屋拆遷和房屋置換來加強對這些棕地區(qū)域的改造和再開發(fā)，可以提高這些城區(qū)的經(jīng)濟活力，同時也提高了存量土地的利用效率，這也是替代不斷使用新增土地來滿足城市用地需求的良好方式。對棕地再開發(fā)的評價標準可以通過衡量存量土地使用或循環(huán)效率來達到。

(3)在分析和整合Galster的精明增長評價八要素基礎上來考慮模型構(gòu)建

Galster對精明增長的評價指標包括密度、連續(xù)性、集中性、緊簇度、向心性、聚核性、混合性和鄰近性等八個方面。根據(jù)上述對這八個要素的分析，可以看出，連續(xù)性、混合性和鄰近性是屬于對城市土地水平利用結(jié)構(gòu)的設計指標，是對城市精明增長中所包含的建筑和空地空間合理分配以及居住、工作和購物等土地功能混合使用等方面含義的體現(xiàn)，而剩下的五個要素則涉及到對城市土地資源利用方面具體意義的概括。諸如密度是城市土地資源總量方面含義的體現(xiàn)，使用了城市用地總量和城市人口的兩個變量；而集中性、緊簇度、向心性、聚核性等四個要素包含了對城市土地資源利用強度方面的含義，使用了建筑用地和建筑高度等變量。通過對Galster的精明增長評價八要素分析和整合，可以析出城市精明增長牽涉到的城市土地資源使用方面的指標包括城市用地總量和城市土地利用強度等兩個方面。

2、面向土地低消耗的城市精明增長理論框架及指標設計

通過以上三個理論過程分析，面向土地低消耗的城市精明增長的理論框架可以細化為城市用地總量、城市用地強度、城市用地循環(huán)、城市土地產(chǎn)出等。針對這四個方面，選取怎樣的衡量標準才能說明和闡釋城市用地總量多少、城市用地強度高低、城市用地循環(huán)力度大小、城市土地經(jīng)濟效益好差，這是指標設計過程中所需要重點解決的問題。從反映指標設計中四個方面的準確

性出發(fā)，參考國外標準值選取方式并結(jié)合當前我國城市相關資料數(shù)據(jù)的可比、可量和可行性，確立了對應的四條衡量標準(見圖3)。同時，為與本文研究主題相貼切，將如上要素分別稱作為城市增長總量、城市增長強度、城市增長循環(huán)和城市增長效益等四個指標因子，在此基礎上繪制出面向土地低消耗的城市精明增長理論框架。

這一指標設計在層次結(jié)構(gòu)上分為以面向土地低消耗的城市精明增長為設計指向的目標層面(包括對輸入、中間和輸出的三個端口控制的準則層面)以及在此基礎上衍生出來的要素層面，包含以城市擴展系數(shù)加以衡量的城市增長總量、以城市容積率加以衡量的城市增長強度、以城市房屋交易面積存增量比來加以衡量的城市增長循環(huán)和以城市土地生產(chǎn)率加以衡量的城市增長效益等四個要素；在時間流程上則從資源利用的輸入端、中間端和輸出端等三個方面來加以考慮，分為經(jīng)濟活動過程中城市土地資源的最小化輸入、最大化利用和最大化經(jīng)濟產(chǎn)出等三個方面，即以“兩大一小”達到對土地資源的有效利用，最后確立了衡量面向土地低消耗的城市精明增長指標設計四個要素高低多寡水平的評價標準。

根據(jù)國外對城市精明增長的已有研究，結(jié)合上述的指標設計層次關系圖，并考慮到當前我國城市發(fā)展的具體情形、相關統(tǒng)計資料的完備性、數(shù)據(jù)的可得性以及研究工作的難度等實際情況，本文設計出如下指標用于評價我國城市精明增長水平(見表2)。

五、小結(jié)

西方城市基于緊湊、節(jié)約和持續(xù)發(fā)展的精明增長思潮正方興未艾。盡管目前這一理論尚未成熟且存在爭議，但其在改變城市土地粗放低效利用現(xiàn)象上的思路則得到一致贊同，而這一點恰恰暗合于國內(nèi)城市增長的宏觀背景。當前中國城市面臨著城市化快速推進與土地資源稀缺的雙重壓力，因此選取促進土地資源低消耗的視角并構(gòu)建包括城市增長總量、城市增長強度、城市增長循環(huán)和城市增長效益等四個指標來研究我國的城市精明增長，這對于加強城市增長管理、提高城市土地利用效率具有重要的現(xiàn)實意義。當然，本文所構(gòu)建的框架和指標是在研究國外理論實踐并結(jié)合國內(nèi)城市具體背景下所做出的簡要理論歸納和指向，在研究中只選取了體現(xiàn)概念核心內(nèi)涵的指標而非能涵蓋整個外延，這將在后續(xù)研究中得到完善。

責任編輯：周淑英