論東盟與歐盟區域間關系的演變

肖　斌

摘要：隨著區域性國際組織對外關系能力的增強，區域組織之間的跨區域聯系已成為國際政治的一個重要現象，東盟與歐盟關系就是這種現象的典型代表。本文以研究東盟與歐盟關系為出發點，探討了東盟與歐盟關系從區域到跨區域的演變過程，證明了區域間雙邊和跨區域多邊共存模式對發展東盟與歐盟關系的重要性及作用和意義。

關鍵詞：東盟與歐盟；區域間關系；演變

中圖分類號：D814.1文獻標識碼：A文章編號：1009-3060(2009)04-0074-06

在現代國際關系中，民族國家仍然是國際政治主要的行為體，但是隨著全球化的不斷發展，其主導世界政治的能力在不斷下降。全球化重組了國際體系，加深了國家之間的相互依存。區域組織和跨區域組織作為國際政治行為體，其影響力越來越大。在過去幾十年里，地區性國際組織大量出現，并成為國際政治研究的一個重要內容。很多學者不惜筆墨，大量分析了區域性國際組織的起源、演化、效率和合法性，以及其行為對民族國家的影響，但是學者們仍然忽視了一個事實，即“區域組織正不斷擴展其對外關系，并成為一個有影響力的國際政治行為體”。雖然歐盟是世界上一體化程度最高的區域性國際組織，但是其他區域組織，如東南亞國家聯盟、南方共同市場、南亞區域合作聯盟和海灣合作委員會等區域性國際組織正逐步成為地區政治經濟一體化的重要驅動力。隨著一體化的發展，區域組織處理對外關系能力的不斷提高，區域組織之間的跨區域聯系漸漸成為國際政治的一個重要現象。在20世紀70年代初，東盟與歐盟之間的關系率先代表了這種發展趨勢。作為發展程度較高的區域間關系，東盟與歐盟30多年的合作為國際關系中的跨區域合作提供了豐富的經驗。

一、區域間主義：國際合作中的新制度層次

大部分國際關系理論把區域主義劃分為兩個階段：第一階段從1950—1960年，起源于歐洲一體化和相互依存理論；第二階段是從20世紀80年代中期開始的新區域主義，新區域主義通常與經濟自由化、全球化密不可分。主要體現在一些弱小的民族國家通過新區域主義整合地區資源，以提高自身的實力來應對全球化的挑戰。新區域主義建構了國際關系的垂直分工，并使之發展成一個多層次系統，涵蓋了民族國家從雙邊到多邊層次的關系。由于新區域主義為全球和區域組織、低水平的國際體系(地區一國家決策層次)搭建一個相互聯系的平臺，進而出現了不同區域之間的跨區域、次區域合作，東盟與歐盟的關系就是在這兩種區域主義下快速發展的。東盟一歐盟是一種集團對集團關系，其特點就是進行定期的對話與磋商，并在特定的政治領域內(如貿易、投資、環境、預防犯罪等)進行信息交流與合作。但是合作的制度化水平較低，通常只有部長、大使和高官層次的對話機制，有時設立永久的專家工作組做一些輔助工作。這種合作沒有超國家的機構，完全依靠雙方自身的機制來調節。而亞歐會議(ASEM)這種成員數量龐大的跨區域機制，與區域性組織的標準不同，其成員國至少來自兩個以上的地區，而且對于新成員的參與采取雙鑰匙原則，即新成員參與的最終決定由所有成員協商一致做出，此前該候選國必須先獲得本地區成員的支持。與東盟和歐盟關系相比，由亞歐會議涉及的國家數量多、區域范圍廣、同一性弱，跨區域論壇的議程更加復雜，因此在制度設計上，跨區域組織一般建立秘書處作為自己的政策研究和規劃機構，協調會議和監督決策的執行。

一般來說，不同的國際關系理論對國際區域合作重視程度不同。現實主義不重視通過建構國際規范來加強合作，認為國際組織僅僅是國家之間權力斗爭的另一個場所，只有增強實力，國家之間才有可能合作。發展區域間的經濟關系也只是權力斗爭的一種形式，區域間和跨區域論壇都是維持國際平衡和調節周邊地區關系的工具。自由制度主義認為國際合作是減輕國際關系無政府狀態的一個關鍵因素，通過合作可以降低暴力沖突的頻率，提高人們的社會安全感，增強國家之間信任度、加強國家行為的可預測性；建立和設計指導國家行為的規范、規則；是和平解決爭議的一個先決條件。區域間和跨區域合作為國際體系增添了另一個制度層次，增加了國際體系的制度密度，輔助了雙邊國際機制的發展。此外，通過區域間和跨區域論壇不斷在區域內部協調成員國的利益，這樣就可以在首腦會議和部長會議之前達成共識，通過協調的溢出效應更好地提高跨區域合作的質量。建構主義的國際合作是從相互認知為出發點的，認為國際行為主體與其它區域組織合作過程中，也會受其影響而被體制化，合作是以往經驗和相互作用的結果。建構主義認為這種區域間和跨區域對話可以促進地區集體身份的建構，尤其是推動異質的和新建區域集團地區身份的建構。消除在相互認知上的分歧，從而有助于激發促進區域凝聚力的共同準則，加強集體身份的認同，培育區域意識。

二、1972—1990年的東盟與歐盟：不對稱的雙邊關系

針對歐洲的經濟變化和為了改變亞洲大國力量結構，東盟率先啟動了與歐盟發展關系的進程。隨著英國在20世紀70年代初加入歐盟，馬來西亞和新加坡擔心失去英聯邦成員國優惠貿易待遇，東盟其它成員國也非常害怕隨著歐盟貿易壁壘加強而失去歐洲市場；其次，布雷頓森林體系的崩潰和70年代兩次石油危機后的貿易保護主義，也成為東盟發展與歐盟關系的直接原因；第三，歐洲也希望通過與東盟建立關系，平衡美國在該地區的傳統影響力，以及日本在該地區的貿易優勢；第四，東盟國家內部的反日運動，也促使東盟需要通過發展與歐盟的關系來消除國內政治危機，如泰國學生“購買泰國”的運動和1974年日本首相田中訪問印尼引發了東南亞地區強烈的反日情緒和騷亂。

東盟發展與歐盟關系的首要目的是為了更好地進入歐洲市場，與歐盟制定一個穩定農產品價格的計劃，以及吸引更多的歐洲投資，促進技術轉讓和獲得更多的發展援助。此后，東盟與歐盟貿易有了大幅增長，1971—1979年東盟與歐盟之間的貿易增加了10倍，歐洲資本開始加速流入東南亞甚至超過了美國和日本的投資。東盟與歐盟貿易結構也發生了變化，到20世紀80年代末制成品從23.8％上升到60％，逐步替換了以交換初級產品為主的殖民地貿易結構。

實際上東盟經濟地位的改變并非是因為歐洲貿易和投資的增加。雖然，東盟與歐盟達成了一攬子促進農產品貿易的協定，東盟仍然受到歐洲貿易保護主義的影響，如歐盟通過協議對東盟重要的出口商品木薯設立了最高限額；歐盟還通過《多種纖維協定》(MFA)，對東盟出口歐盟的紡織品設置了配額，削弱了東盟的出口優勢。此外歐盟的發展援助也讓東盟感到失望，按東盟的人均計算，歐盟對東盟的發展援助遠遠低于非、加、太地區。盡管如此，東盟占所有發展中國家與歐盟貿易總額的40％，東盟是歐洲普惠制主要的受益者。東盟之所以取得如此高的市場份額，直接原因是東盟以集體的形式與歐盟討價還價。但東盟與歐盟受援者和援助者的關系并沒有得到改變。到1989年，東盟僅占歐盟貿易總額的3.1％，比1980年的0.5％有小幅提高，與之相反，歐盟占東盟貿易總額的15％左右?？梢?，歐

洲市場對東盟的重要性要高于東盟對歐洲的。

對于東盟來說，與歐盟建立密切的關系，對于東盟地區安全也有同樣的作用。20世紀60年代末尼克松主義的出臺，美國在亞洲推行了收縮的外交政策，到了20世紀70年代，美國最終從越南撤軍。這樣，親西方的、反共的、嚴重依賴于美國軍事支持的東盟成員國不得不直接面對共產主義威脅，以及中國對該地區的日益增強的影響力。更糟糕的是伴隨著美國人撤離東南亞，英國人也撤出遠東地區，作為一種替代方案，1971年10月31日英馬聯防協定由五國聯防協議所取代。針對這些變化，東盟期望通過擴大外交聯系贏得國際支持。東盟與歐盟兩大集團的合作出現重大轉折是20世紀70年代末，1978年12月越南在前蘇聯的支持下占領了柬埔寨，一年后蘇軍入侵阿富汗。東盟與歐盟開始共同關注來自前蘇聯的威脅，歐盟成員國在北約框架下加緊部署針對蘇聯SS-20導彈的防御計劃；面對蘇聯現代化的太平洋海軍和在越南設立的海軍基地，東盟也感到了來自蘇聯的威脅。整個80年代，越南和蘇聯的軍事入侵行動都是東盟與歐盟部長會議共同關注的問題之一。遏制蘇聯在歐洲和亞洲的影響力，成為東盟與歐盟共同的政治安全利益。于是，東盟和歐盟多次在聯大會議上表達了一致的外交行動，共同譴責越南和蘇聯的侵略行為，呼吁地區和平。

在現實主義的基礎上，東盟與歐盟開始嘗試通過自由制度主義發展雙邊關系。1972年東盟通過特別協調委員會與歐盟進行制度化的對話。同年，東盟布魯塞爾委員會成立，它由東盟駐歐盟的外交代表組成，是東盟在布魯塞爾的聯絡機構。后來東盟分別在波恩、巴黎和倫敦相繼成立了大使級委員會，形成了每年與東道國外長進行會晤的機制；除1978年在曼谷設立代表處外，歐洲委員會還在東盟成員國首都設立了類似機構；1975年東盟與歐盟官員組成了聯合研究小組，雙邊關系開始向制度化發展。20世紀70年代末在西德外長漢斯·根舍的積極倡導下，歐盟開始與東盟發展全面的區域間對話關系。自1978年舉行第一次東盟-歐盟部長會議以來，部長會議成為雙方保持聯系的一個重要的制度，1978—1994年東盟與歐盟召開了11次部長級會議，平均每18個月一次，1990年以前就舉辦了7次。20世紀80年代初東盟與歐盟外長還利用東盟外長擴大會議的形式進行年度會晤。0隨著雙方接觸的增多，對話領域的擴大，最終在20世紀80年代末，歐盟在所有東盟的成員國首都建立了聯合投資委員會，此舉有力推動了歐洲在該地區的投資。區域間合作也擴展到東盟與歐盟議會之間，自1975年歐盟與東盟區域議會每18個月對話一次，直到1996年共舉行了10次。然而議會合作并不順利，因為東盟成員國不滿于歐洲議會在人權、民主問題上對其橫加指責。因此，在整個80年代東盟與歐盟的政治對話更多具有宣言性質，實際作用有限。

盡管在20世紀90年代之前歐盟和東盟建立了很多合作機制，但這些機制大都缺乏約束力，制度化水平較低。主要原因是：歐盟對與東盟的關系重視不夠，不愿意在機制建設上投入太多的精力；其次，“制度深化”與東盟的合作原則也有沖突，東盟崇尚的“東盟方式”是一種“關系建構”而不是一種“制度建構”，東盟方式強調的是共識、個性、靈活、務實的區域治理，強調互不干涉內政；第三，“平衡”地區力量是東盟與歐盟合作的一個主要出發點，而這個出發點使東盟與歐盟在深化制度合作上的動力就極為有限。在上述原因的綜合作用下，東盟與歐盟跨區域合作都盡量避免制度深化，減少由此在相互合作中產生的高成本。

三、1990—2001年東盟與歐盟關系：區域間主義下的多邊合作

冷戰的結束為東盟與歐盟關系開辟了新篇章，也使西方國家失去了與發展中國家建立冷戰同盟的需要。于是發展中國家與西方國家在價值觀上的沖突愈演愈烈，甚至有西方學者認為“文明沖突”是未來世界沖突的主要模式。20世紀90年代初，歐盟把發展援助與西方國家的價值觀捆綁在一起，希望通過這種方式獲取在國際政治中更多的話語權。而很多發展中國家認為，西方國家的價值觀外交就是一個建立單極世界的借口。為此越來越多的發展中國家反對西方國家的價值觀外交，并指責西方的新殖民主義和文化霸權。1990年之前東盟與歐盟的爭論主要在經濟方面，現在則進入了政治領域。東盟與歐盟價值觀沖突主要表現在第9和第10屆部長會議上，主要導火索是歐盟希望在新的合作協議中加入人權和民主的條款，以取代1980年的吉隆坡協議。1991年11月印尼安全部隊鎮壓手無寸鐵的東帝汶示威者，導致東盟與歐盟關系愈發緊張。1997年東盟接納了緬甸軍政府成為東盟成員國，歐盟對此更加不滿，雙方開始在不同的場合進行針鋒相對的爭論，最終關系陷入了停滯狀態。

與此同時，由于亞洲普遍擔心歐洲單一市場形成后，歐洲“貿易壁壘”的出現，亞洲開始通過區域主義來平衡亞洲與其它地區經濟關系；同時，歐洲的特惠貿易安排為歐盟的擴大鋪平了道路，東盟開始擔心歐盟的貿易和投資重心將轉移到東歐地區；此外，GATT烏拉圭回合的不確定性對歐洲和亞洲的農產品貿易產生了一定的影響。作為對烏拉圭回合僵局的回應，1989年在日本和澳大利亞的倡議下跨區域論壇——亞太經濟合作組織(APEC)成立，亞洲開始把亞太經合組織作為一個平衡與歐洲關系的工具。隨著亞太經合組織成員國經濟合作的深入，歐洲擔心被高速發展的亞太經濟邊緣化，歐盟改變了對東盟的政策。1994年9月第11屆東盟一歐盟部長會議在德國卡爾斯魯厄召開，歐盟對東盟的政策開始更加務實，減少了對價值觀方面的關注，議題主要集中在共同關注的經濟領域，暫時擱置了有爭議的政治問題。針對歐盟務實的外交政策，1994年10月新加坡總理吳作棟提出創建一個新的國際論壇——亞歐會議，歐盟為了加強與亞洲國家的聯系，減少APEC帶來的負面影響，積極響應此倡議，亞歐會議由此而產生。1996年，亞歐會議舉行了第一次首腦會議，此后亞歐會議在亞歐關系中的重要性逐漸增加。尤其在1997年以后，東盟與歐盟之間的很多雙邊層次的對話都在亞歐會議中進行，但在1997年2月新加坡舉行的亞歐會議部長級會議上，雙方在緬甸問題上分歧越來越大，歐盟拒絕緬甸軍人政府參與到與東盟的對話進程中來，聲稱除非緬甸軍人政府停止鎮壓反對派，并釋放政治犯。

東盟與歐盟關系陷入了僵局，東盟一歐盟聯合協調委員會中斷了兩年多，部長會議則是中斷了三年，同時對亞太國際關系格局產生了一定的影響，美、歐、亞三方力量平衡被打破。在經過曠日持久的談判后，2000年6月雙方僵局被打破，歐盟終于允許緬甸和東盟其它新成員老撾、柬埔寨加入到對話進程中來，而緬甸仍然被排除在合作伙伴框架之外。歐盟也作了適當的讓步，允許緬甸參加2000年12月在老撾首都萬象舉行的東盟一歐盟第13屆部長會議，不過歐盟堅持把緬甸的人權狀況列入會議議程，而且要寫入聯合宣言之中，因此萬象會議并未使東盟一歐盟完全回到對話軌道上來。

1990年以后，東盟與歐盟關系主要的政治成果是啟動了亞歐會議和東盟地區論壇(ARF)，這是雙

方制度化進程中的一個重要的行動，東盟與歐盟開始通過區域間的多邊合作來促進雙邊關系發展。隨后1994年歐洲委員會推出了針對亞歐關系的政策性文件“面向新亞洲戰略”，并在歐盟(1994年)和歐洲議會(1995年)批準通過，這份文件成為1990年以后東盟與歐盟關系的基石。進入21世紀后，歐盟根據亞歐關系的發展又推出了《歐洲和亞洲：加強伙伴關系的戰略框架》，該文件重申，亞洲是歐洲一個至關重要的經濟和政治伙伴；認為：“盡管我們與亞洲的經濟合作有適度的增長和發展，但是仍有許多工作要做，例如深化和擴大歐亞之間的政治合作，加強雙邊貿易和投資關系，密切在世貿組織的合作，確保歐洲在亞洲的援助方案能發揮最大的作用；促進兩個地區之間的相互了解?！?。

雖然1990—2001年期間東盟一歐盟關系動蕩，但歐盟仍然是東盟一個重要的外部合作伙伴。區域間和跨區域間關系同時成為推動東盟與歐盟關系的重要基礎，也是東盟與歐盟平衡不斷變化的地緣政治格局的一個重要工具。尤其是東盟通過跨區域間關系使東北亞三國——中國、日本、韓國也加入其中，從而大大地增加了東盟利用跨區域關系與歐盟討價還價的能力。

四、2001年以后的東盟與歐盟：雙邊與多邊共存的跨區域關系

進入21世紀后，東盟經濟、政治、安全環境發生了很大的變化。在經濟上東盟國家逐漸從經濟危機中恢復過來，重新走上經濟增長的快車道，從2002—2003年東盟國內生產總值平均增長率為4.6％，2004—2007年的平均增長率為6.1％，雖然東盟經濟在不斷增長，但是隨著中國、印度等亞洲國家經濟的發展，東盟也感受到了來自這些國家經濟競爭的壓力。在政治上，東盟國家民主化進程不斷深化，如菲律賓、泰國和印度尼西亞等國民主化轉型；在地區安全方面，非傳統安全和傳統安全交織出現，增加了東盟地區安全的復雜性；“9.11”后東南亞成為了國際反恐的“第二前線”，非傳統安全問題成為東盟關注的熱點；在經濟方面，由于日益高漲的國際反恐浪潮，給東盟地區的經濟增長帶來了負面影響，2001—2003年東盟經濟增長率只有4.63％，而在2000年東盟經濟增長率就已達到6.1％(GDP按照固定價格計算)。此外，來自傳統安全方面的問題如泰柬邊界問題、南海主權問題等等，給21世紀的東盟地區安全帶來很大的不確定性。

面對如此眾多的全球性問題，東盟是難以通過自身的力量解決的。以此為起點，東盟倡導的多邊主義就由區域向跨區域關系發展，東盟與歐盟之間的關系也走向了區域間雙邊與多邊共存的合作模式。歐盟一直積極推行的多邊主義立場也首先在經濟領域發生了變化，2004年9月歐盟委員會貿易委員拉米曾表示，“歐盟傾向于在世界貿易組織框架下建立多邊貿易協定，而暫時擱置了與東盟自由貿易協定的談判”。但與世貿組織談判進展緩慢，歐盟對東盟自由貿易協定談判的立場發生了戲劇性的轉變。歐盟放棄了拉米多邊自由貿易談判的戰略，而是采取多邊和雙邊貿易談判共進的戰略，不僅在世貿組織框架內展開多邊自由貿易談判，也在區域層次展開雙邊自由貿易協定談判。對此歐盟官員評價說：“歐盟確實加強了多邊貿易體系，但與此同時，我們不會將所有雞蛋放在同一個籃子里”。在政治和安全方面，東盟與歐盟在雙邊對話協商的基礎上，還利用聯合國、東盟地區論壇、亞歐會議這些多邊機制加強對話合作。2005年9月歐盟派遣了200名觀察員并參與“亞齊和平國際監督團”工作，在東盟為亞齊的維和行動提供的1500萬歐元中，900萬元來自歐盟共同外交與安全預算，其余600萬元由歐盟成員國和各派遣國提供，緬甸問題一直是影響東盟與歐盟關系的重要問題之一，東盟對緬甸的立場也開始松動，針對2007年8月15日緬甸反軍政府示威，東盟表示“支持聯合國對緬甸問題的斡旋，呼吁釋放政治犯，早日解除政黨限制?！?008年東盟與歐盟關系的重大發展是歐盟計劃在2009年金邊部長會議上簽署《東南亞友好合作條約》，這將是世界上第一個地區性組織簽署該條約，為東盟與歐盟關系進一步發展奠定了基礎。此外，2008年在北京舉行的第7屆亞歐峰會上東盟贏得亞歐會議各成員國領導人的廣泛支持，在《亞歐首腦會議主席聲明》中，領導人支持東亞、東盟和南亞一體化進程取得的進展，歡迎《東盟憲章》的簽署，包括倡議成立東盟人權機構，以及《東盟經濟共同體藍圖》的構想。

五、結論

目前東盟與歐盟區域間關系正在平穩的發展之中，雙方為實現共同的戰略目標正不斷深化合作，推動雙邊關系發展。從東盟與歐盟關系的演進我們可以看出，區域間雙邊與多邊共存模式是東盟一歐盟關系未來的發展方向。僅從雙邊或多邊關系來處理跨區域關系，是很難有發展前途的。在全球化的推動下，民族國家自己不僅要去整合資源、去加強合作、去平衡各自的行動，而且還需要在國際舞臺上國際組織中扮演積極的角色。因此通過雙邊和多邊共存模式提升跨區域合作水平就成為民族國家促進國際合作的一個必然選擇。此外，雙邊與多邊共存合作模式有利于協商主題的轉移，從地區層次提高到區域層次，最后進入全球層次，通過這種模式避免高層國際體系過窄的瓶頸，使協商主題能順利地在全球層次討論通過。東盟與歐盟區域間關系發展的主要動因是以全球治理為基礎的，深化制度化進程是其必然選擇，通過發展雙邊和多邊對話協商有助于歐盟與東盟區域間合作機制的建設。雖然目前雙邊和多邊共存模式對推動區域間關系所產生的實際效果并不能令人十分滿意，但是對東盟與歐盟區域間關系發展而言這是一個有潛力的發展方向。

責任編輯：陳曉東