地方旅游行政管理的績效內因探析

陳　非

摘要:以績效管理的視角,解讀地方政府旅游業行政管理體制存在問題的績效性內因,主要表現為導向性目標內因缺失、前提性資源內因缺失、激勵性動力內因缺失、約束性保障內因缺失,以期為改善地方政府旅游行政管理績效提供對策依據。

關鍵詞:旅游行政管理;地方政府績效;內因

一、旅游行政管理績效的涵義

旅游業作為現代綜合服務業,已經成為很多地方發展經濟的主導產業甚至是支柱產業,對旅游行業的行政管理是政府對旅游業的宏觀管理的基本形式和實現管理績效的基本手段,是國家意志的體現;是指各級政府通過其授權的旅游管理職能機構,對本地區的旅游業進行總體管理和綜合調控的過程,是實現整個政府經濟性績效的重要構成部分。旅游行政管理是決定地方旅游業發展好壞的關鍵因素,旅游業發展的好壞是地方經濟社會發展好壞的重要因素和組成部分,是政府績效的具體體現。

“績效”又稱“業績”、“生產力”等,指的是行為主體的工作和活動所取得的成就或產生的積極效果2。政府是創造公共價值的機關(聯合國對政府的定義),政府績效即政府運用掌握的公共權力行使公共管理和公共服務職能所產生的積極效果,其內涵既包括政府進行社會管理和提供公共服務“產出”的績效,即“4E”績效指標:經濟、效率、效果、公平等,也包括政府在行使職能“過程”中的績效表現,體現為經濟性、效率性、服務質量、客觀社會效果、服務對象的滿意程度等等。可見,政府績效是一個由經濟績效、政治績效和社會績效綜合而成的復合概念;其中經濟績效是政府績效的主要內涵和外在表現,在整個體系中發揮著基礎作用。

二、地方政府旅游行政管理績效現狀

中國現行行政體制由計劃體制轉型而來,“條條專政”的部門管理是計劃體制最顯著的特點之一,現行行政管理體制把旅游資源分別劃歸文化、文物、園林、宗教等不同的部門管理:風景名勝區歸口建設部門管理,森林公園歸口林業部門管理,自然保護區歸口環保部門管理,地質公園歸口國土資源部門管理,水利風景區歸口水利部門管理,如旅游城市潮州的標志性旅游景點“廣濟橋”和其他文物旅游點歸口文物管理部門管理(潮州市文管辦還加掛潮州市國家歷史文化名城保護建設委員會辦公室,簡稱“名城辦”)等;其他地方還出現了建設部門管理風景名勝區,風景名勝區內的樹木歸林業部門管理,林業部門管理的森林公園內的寺廟歸宗教部門管理,廟里的古碑要歸文物部門管理等咄咄怪事。擁有旅游資源的各個部門大多從本部門的角度去認識、管理旅游資源,部門利益又使旅游資源被分割“保護”和分頭開發,造成開發的系統性和整體性缺失,形成資源閑置、資源浪費、低水平開發、重復開發,甚至是破壞性開發的嚴重后果。

現行旅游管理部門職能的局限, 形成了“大行業,小管理”的局面,使之對旅游全行業管理的寬度和深度大受制約;整體上看,部門分割和利益驅動甚至造成管理的 “越位”、“缺位”、“錯位”等現象 ,形成了許多管理重疊和管理真空;由于缺乏統籌協調,政府法規自我沖突也時有所見。凡此種種,造成了地方政府旅游管理的行政效率過低、運行成本過高等弊端,嚴重阻礙旅游資源的有效整合和科學開發管理,地方政府對旅游行業行政管理的績效難以達到全面、真實的實現,對旅游行業和經濟社會的發展非常不利。

三、旅游行政管理績效的邏輯內因分析

目前,現實實踐和理論界對政府績效的探討多關注于績效考評的環節,實際上,績效考評對績效管理“過程”和結果“產出”并不提供直接的邏輯內因作用。筆者試圖從政府績效的管理邏輯分析地方政府旅游行政管理績效低下的內因。

1.導向性目標內因缺失。績效管理必然是目標導向的管理活動,政府績效目標的模糊和目標管理系統的缺失是導致管理績效低下的首要因素;用德魯克的目標管理原理和目標原則來衡量,政府所描述的工作績效目標大多為寬泛的定性目標,很少符合量化的要求,例如體現旅游行業績效的統計數據指標為接待過夜游客、旅行社接待國際游客總數、旅行社組團、出境旅游總人數等四組(據廣東省統計信息網),即使這些用數據表達的目標,也是籠統和模糊的,根本無法體現旅游管理系統嚴格意義上的政府績效,而且難以確認和分解為各旅游相關部門的績效指標。導致部門行政行為只追求行政效益而忽略經濟效益和財政效益,整體旅游行業行政管理的績效實現陷于被動。

2.前提性資源內因缺失。組織資源的合理投入和科學配置是任何組織實現組織目標的首要前提和基本保障,科學合理的資源配置方案是以目標為導向,對完成績效目標所需的資源進行測量和評估并為依據,以管理效率為原則,以相關的業務流程梳理為基礎,將組織可以投入的人、財、物、權力等形成一種生命力最強的機制性的組織設計,組織設計的成果就是組織架構以及其作為資源配置和職能解釋的內在涵義;從地方政府的管理實踐看,吃、住、行、游、購、娛等旅游要素屬于旅游局管理的并不多,“吃”(餐飲業)歸口經貿局管理,“住”(旅館業)由旅游局、公安局等部門共管,“行”(交通業)歸口交通局管理,“游、購、娛”也分別屬于不同的部門交叉或局部管理。這種配置方式首先造成旅游資源和旅游行業行政管理部門之間的利益沖突,使社會旅游資源的科學、可持續開發和管理運營出現體制性障礙,影響對旅游資源的統一和整體的集約化高效益開發利用;另一方面是旅游行政管理的主體——旅游局并不具備主體地位,組織權力架構性失衡,出現了同一行業的多頭管理、交叉管理、虛位管理等現象,造成行政資源浪費和行政體制和架構優化的機制性障礙,導致政府旅游管理總體經濟性績效目標的達成失去了前提性資源因素。

3.激勵性動力內因缺失。績效管理的本質是使目標成為績效的激勵因素。政府績效目標的明確和指標體系量化是績效管理的基礎,績效合約則是使目標得以實現的必要程序和手段,績效管理原理要求把績效目標分解到各級各類機構并形成績效合約,假設將“延長游客在本地滯留時間”做為地方政府旅游管理績效目

標的一項具體指標,那么服務這個目標的完成,則需要完成諸如景區建設達成率、景區服務質量的投訴率、交通運輸的投訴率、餐飲住宿的投訴率等子目標,這些經分解的子目標可轉化為績效指標,再分解到各級各系列職能部門和每個組織成員,組織還要配套以相關獎勵機制激勵組織成員努力的、高效能的工作,使績效合約轉化為組織成員的自覺行動,激勵他們完成目標和超越目標,實現組織目標的完成,這就是績效管理的動力性邏輯內因;現行管理實踐中,績效合約程序的操作流于形式,難以形成推動績效實現的激勵性邏輯動力因素。

4.約束性保障內因缺失。開展績效管理工作,除了要確定績效目標、達成各級績效合約、重新配置各種資源、形成效率機制外,一個重要的程序就是績效評價,績效評價也稱績效評估和績效考核,評價包括組織內部控制性評價和外部監督性評價,績效評價是績效管理工作的最后環節,也是下一輪績效工作開展的起點。政府績效評價就是政府的“成績單”,過去的政府績效評價基本上以上級評價下級為主導形式,不僅缺乏真實意義的下級評價上級,更缺乏科學的第三方評價,真正意義的績效評價要求成立專業的權威的獨立的評價機構,制定嚴密的評價指標和程序,強調績效評價結果的追蹤檢驗;2008年的《廣東省市、縣兩級政府整體績效評價指數研究紅皮書》從166個指標中確定56個具體指標進行評價,但是這些做法和評價結論尚未對地方政府績效特別是旅游經濟管理績效的實現形成政府內在保障性績效機制,也未建立具有細致量化的考核指標體系和嚴密科學的考核程序的旅游行政管理評價,更未將評價結論與管理者結合成利益整體,使整個政府旅游管理績效失去了價值實現的保障性內在約束機制。

上述若干關鍵的績效邏輯內因的缺失,是旅游行政管理體制自我混亂、財經效率低下、地方政府對旅游的宏觀管理績效難以實現的理論解釋,它為我們認識問題、剖析問題、解決問題提供了理論依據和指導。

參考文獻:

[1] 張俐俐. 旅游行政管理[M].高等教育出版社,2002.

[2] 臧乃康. 論政府績效[J].福建論壇(經濟社會版), 2001, (11).

(作者單位:韓山師范學院旅游管理系)