新形勢下國庫監管存在的難點及對策分析

邵曙陽

一、當前國庫監管工作存在的難點

1.監管法規和制度相對滯后

依據《中國人民銀行法》、《國家金庫條例》及實施條例、《預算法》及實施條例的規定,中國人民銀行國庫部門經理國庫,對相關業務行使監督職能。但一是《中國人民銀行法》中與人民銀行經理國庫職能相關的條文僅作原則性描述,特別是沒有對國庫監管做出明確、詳盡的具體規定和要求,可操作性不強,對實際監管工作開展的作用不大;二是現行《國家金庫條例》自1985年頒布實施、其《實施細則》自1989年修訂實施以來,至今均未作修訂,當中的一些規定已與當前實際情況不符,有的甚至明顯過時,難以適應國庫監管新形勢的需要;三是《預算法》及其實施條例對人民銀行國庫部門的監管職能描述更多的是義務上的要求,沒有明確劃分財政、稅務、國庫部門之間在國庫監管工作中的權利、義務和責任,也沒有規定相應的違規處罰措施;四是各項法規制度都未對代理國庫的監管職能進行規定,而商業銀行在代理國庫業務中對外來憑證的審核應屬于國庫對外監督職能的履行,商業銀行的柜面監督職能仍處于制度空白狀態;五是目前國庫對財稅業務進行監督大多依據的是人民銀行內部的文件制度規定,對財稅部門約束力不強。

2.國庫監管環境有待改善

人民銀行國庫部門實施國庫監管,對于全面履行人民銀行經理國庫職能,防范和化解國庫資金風險,保證國家預算收支計劃順利執行,提高國庫工作質量和服務水平有著十分重要的意義。然而目前個別地方政府和財稅機關仍然認為人民銀行國庫部門只負有對國庫資金運行的會計核算職責,對于人民銀行履行監管職能存在不理解、不配合的現象,有的甚至對國庫監管產生抵觸情緒。如有的財政部門未向人民銀行國庫部門提供年度預算計劃,或提供預算計劃不及時、不準確,或調整預算計劃不提供文件依據等;有的財政、征收機關對人民銀行國庫部門發現的外來不合規資料拒絕重新辦理或重開憑證等;有的征收機關未及時向人民銀行國庫部門提供退庫業務相關政策依據等。這些地區的國庫監管工作處于兩難境地,無法切實履行人民銀行監管職能,確保國庫資金安全和預算執行的準確、順利。

3.國庫業務日新月異監管難

隨著國庫業務的高速發展,新系統、新業務的上線運行給國庫資金運行帶來新的風險點,國庫監管工作難度不斷加大。一是支出業務監督難度加大。如國庫集中支付改革后,財政資金的支付方式和清算方式發生了改變,代理銀行根據財政部門的支付指令,將資金直接撥付到收款人或用款單位賬戶,再匯總墊付資金總額后與國庫進行清算。形成了事實上的商業銀行辦理財政資金的支撥業務,人民銀行國庫被動清算資金的局面。造成商業銀行沒有監督職能卻又處于業務的前臺,不可能對集中支付的財政資金實施有效的監督;人民銀行國庫由原來的事前柜面監督轉換為事后清算監督,對財政支出的合規性缺乏及時監督,監管的有效性大打折扣。二是退庫業務監督難度加大。目前,電子繳稅方式正不斷推廣,而國庫信息處理系統實行數據中央集中,該系統在省級及以下國庫部門僅保留三個月明細數據。國庫部門對通過電子繳稅方式繳入國庫而辦理退庫業務與原繳稅時間間隔在三個月以上的預算收入退付業務監督難度加大。而且稅務部門出臺的退庫政策及文件規定較多,加之各級財政部門印發的退庫文件,退庫政策政出多門、標準不一,這些政策文件財稅部門并不會主動、及時地向國庫部門提供。國庫部門對退庫業務基本上只能作形式上的要求,對憑證要素進行審核,對其真實性和準確性的監督難以實現。

4.基層國庫部門外部監管難

一是目前基層國庫人員一般只有5-7人,僅能滿足國庫會計核算崗位設置的最低要求,多數基層國庫監管人員都兼負其他職責,且被翻打紙質憑證、手工錄入系統等重復性操作束縛,難以抽出時間和人力對其轄內國庫資金使用的合規情況、國庫經收處和集中支付代理銀行辦理國庫收支業務情況等實施及時高效的監督管理。二是個別國庫人員對國庫監管工作理解認識不夠,缺乏監管主動性和研究解決監管工作問題的信心,存在監管難為、監管無效等錯誤思想;部分國庫人員片面認為業務系統的完善可完全杜絕業務風險的產生,忽略國庫內控管理的加強,形成風險隱患。三是當前國庫工作對內部控制和資金風險防范的要求不斷提高,國庫業務、財稅政策、監管手段的全面了解和熟練運用成為國庫監管人員必備的基本素質。然而,近年來國庫業務量成倍增長,多數國庫人員整日忙于日常核算業務工作,得到全面、專業的學習培訓機會極少,人員素質與業務形勢發展要求相比差距逐漸加大。當前基層國庫監管人員素質不能達到嚴格監管的要求,限制了國庫外部監管工作的開展。

5.內部監管問題整改情況后續跟蹤難

近年來,國庫部門采取實地業務檢查、突擊檢查等現場方式對轄內各級國庫的業務開展情況進行有效的檢查,及時發現了各級國庫部門存在的風險隱患和內控弱點。而隨著國庫業務量成幾何積數增長,一般對一個地市級中心支庫一個會計年度的業務全面檢查時間需要5～7日,一個縣級支庫的全面檢查時間也需要3～5日。省級國庫部門雖具備專業的監管隊伍并可抽調轄內各級國庫業務骨干協助開展檢查,但仍不可能實現對下級國庫一一進行業務檢查和后續跟蹤。上級國庫大部分情況下由整改報告等文字材料中間接獲悉整改情況,檢查中發

現問題的整改情況一般得不到及時有效的跟蹤復查,個別基層國庫問題屢查屢犯,檢查效能弱化。

二、有效實施國庫監管的對策和建議

1.進一步修訂和完善相關的法規制度

一是在上位法中對人民銀行國庫監管職能進行明確、詳細的定位,站在不斷提升整個預算執行效果的高度,對各預算執行部門在國庫監管工作中應盡的職責和義務進行劃定,制定出對國庫監管體系中各部門的獎懲措施。二是對《國家金庫條例》進行修訂,對國庫監管工作的內容進行重新定位和完善,特別是新系統、新業務上線運行后急需對相關監管對象、監管手段和方式、權責劃分和違規處罰等內容進行補充,確保國庫監管有法可依、有章可循。三是修訂法規制度明確代理國庫柜面監督職能,商業銀行代理國庫業務對外來資料的審核應屬于國庫業務的組成部分,代理國庫所在地方政府、財政和征收機關應配合國庫監管工作的開展。四是完善國庫監管制度體系,以財政、稅務、國庫等相關部門聯合發文的形式下發各類監管制度文件,使國庫監管工作相關依據充分、有效、準確,強化國庫監管對財稅業務的約束力。

2.改善國庫監管環境

一是國庫部門應加強同地方政府、財政預算監督與執行機構、金融監管機構的協調聯系工作,主動加強國庫監管職能的宣傳,建立國庫監管信息交流機制,定期交流監管信息,共同研究、解決監管工作中出現的問題,對于具有普遍性和涉及資金安全的重大問題,組成聯合檢查組進行現場檢查。二是國庫部門應堅持按照“依法、科學、適度”的原則切實履行監管職能,即國庫監管工作應以現行的法律法規和有關規章制度為基礎,依法合規進行;國庫監管根據不同時期的業務特點和工作重心、監管對象和監管目的,找準風險點,科學實施監管;國庫監管應適度而行,防止監管不足和監管過度的傾向。三是國庫監管工作也是人民銀行履行金融服務職能的表現之一,監管工作開展的目的是為了規范國庫資金運行相關的業務、服務于經濟社會發展。地方政府、財政和征收機關應從經濟社會發展大局出發,積極配合國庫監管工作的開展,使國庫部門能夠及時準確得到相關業務最新的制度信息,為國庫部門提供充分、有效的監管依據,實現國庫監管的及時、準確。

3.技術創新促監管

在科學技術高速發展的今天,尤其要重視并合理利用技術手段促進監管職能的發揮。一方面,從技術上改進監管手段,由傳統的低效率的手工翻閱傳票、加減數賬務核對、人工核對系統運行日志與手工登記簿簿記內容,向使用計算機監管程序進行非現場、現場監管直至實時監管發展,提高監管效率和準確性,節約監管成本。另一方面,加速預算收入、支出、退付、更正等業務的電子化進程,提高處理核算業務效率,實現人民銀行國庫直接辦理集中支付等業務,達到國庫部門對國庫資金運行全過程進行監督的目的;同時,將國庫工作人員從繁瑣、重復的手工記賬中解放出來,使國庫部門能夠投入更多的人力、時間來履行監管職能。

4.隊伍建設強監管

加強國庫隊伍建設,是業務發展的需要,是實現國庫有效監管的重要途徑。一是加強財政、稅務、國庫等部門聯系,建立多部門業務交流平臺,采取聯合業務培訓、建立專業的業務研究學會、開辦能及時宣傳反映新業務新政策的刊物等方式,使國庫工作人員對財稅業務知識能全面了解,對各項財稅政策法規能及時掌握,不斷提高政策水平和專業技能。二是各級國庫應設立專職的國庫監管崗位,挑選熟業務、懂監管的工作人員擔任,加強國庫內外監管力度。三是結合案例開展監管培訓,通過監管理論結合案例實踐的方式,有效提升培訓效果,增強國庫隊伍的整體風險防范能力。

5.責任追究嚴監管

一是建立檢查、整改情況集中匯報制,由下級國庫部門定期向上一級國庫部門匯報其轄內開展檢查和問題整改的匯總情況;二是建立跟蹤復查制,在上級國庫收到匯總情況報告后,派專職監管員針對這段時期內檢查發現的問題和整改情況進行復查,既能相對節約人力物力,又能有的放矢,充分發揮監督效用;三是明確責任追究制,對于屢查屢犯的問題,不但要嚴格對經辦人進行處罰,更要追究有關領導責任。通過“實施檢查-整改反饋-跟蹤復查-責任追究”的方式來實現國庫監管效用的最大化。

(作者單位:中國人民銀行長沙中心支行)