民主創新：背景、動力與策略

劉義強

內容提要 民主創新是我國基層民主發展的一種重要機制。當前,基層民主實踐中大量涌現的民主創新案例體現了基層民主發展的活力,也提出了深入闡釋民主創新的社會結構背景、發展動力和具體行動策略的理論要求。作者研究認為,中國的基層民主創新是在既相互交織又相互分離的一系列作用機制和背景下推進的,創新的動力是治理危機、資源吸納與公民維權等因素,其具體行動策略則是一種從實踐可能性出發的民主行動哲學。

關鍵詞 民主創新 基層民主 民主機制

〔中圖分類號〕D0461 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2009)04-0171-08お

改革開放以來,我國基層民主政治建設取得了顯著的成效,以農村村民自治、城市社區自治、企事業單位民主管理、基層公共管理中的民眾參與以及基層縣鄉人大代表選舉制度等為主要形式的基層民主建設不斷在實踐創新中推進,并產生重大影響。黨的十七大報告將基層群眾自治制度列為我國社會主義政治制度的四項制度之一,充分體現了其在我國政治發展中的重要地位。民主創新既是構建民主制度的基本方法,也是在既有的政治體制中激活其已經設定的潛在民主因子,推進基層民主深入發展的重要機制。本文在總結歸納我國基層民主實踐創新經驗的基礎上,試圖進一步闡釋基層民主發展的基本機制,回答如何在基層社會的制度變革中,主動回應社會需求及其變化,采用民主機制作為制度變革的核心構件,進行民主創新。

一、民主創新的背景:形式多樣的創新實驗背后

20世紀90年代中后期以來,黨和政府為基層民主的發展提供了越來越寬松的政治氛圍,科學發展和民主發展的意識日漸深入社會。不少基層民主地方行動者結合實踐和利用宏觀政策的機遇空間,在不同的條件和動機的引導下,著手從基層的政治、行政和公共服務等領域開展了形式多樣的民主創新實驗,其主要包括:

1.農村村民自治的民主創新。20世紀90年代初,吉林省梨樹縣探索的村民委員會“海選”模式,極大地推動了村級民主的發展,讓村民自治舉世關注。其后,為了解決競爭性選舉中出現的競選規則缺失以及賄選現象日漸多發的問題,不少地方進行了選擇規則和賄選防范的創新。隨后,由于兩委關系實踐中的困境催生了“兩票制”和書記主任“一肩挑”的創新嘗試。當前,不少地方創造了村務大事公決制度、“民主懇談”制度等民主決策制度創新實踐;實行了村民票決村干部工資、村務事務契約化管理等民主管理新辦法;

進行了陽光村務、村務問題公開等村務公開新形式;實施了村務監督委員會制度等民主監督新機制,充分體現了村級民主創新的源頭活水。

2.城市居民自治的民主創新。1990年代末期以來,城市基層民主迅速發展。社區居委會為中心的居民自治是國家主導下的民主建設,其創新形式主要有:武漢“江漢模式”,即社區自治機制與基層行政管理機制聯動模式,形成民主自治與行政管理之間的相互強化機制,采取了“民評官”等形式;南京、青島的社會組織建設創新,建立社區多元組織的民主參與機制。另外,近些年由于新型住宅區的大量出現,以業主委員會建設為載體的業主自治活動由民間自發而走上社區民主的前臺。業主自治模式的創新成為城市社區自治中非常值得關注的領域。

3.基層人大制度的民主創新。基層人大制度是基層民主與更高層次民主的銜接口。近年來,浙江溫嶺結合鄉鎮的財政預算問題,在政府預算安排上擴大群眾參與,或者讓公民旁聽人大會議,或者在人大會前舉行民主懇談、對預算草案進行預審,形成了“民主懇談”模式。江蘇、黑龍江等地,在一些與群眾生活關系密切的預算支出項目上,先交由人大討論,被稱之為“參與式財政預算”。此外,部分人大代表借助網絡、電視、報紙等加強議案征集能力,提高人大代表與選民之間的直接聯系。北京、深圳、湖北等地在人大代表選舉中出現了自薦候選人,積極參與所在選區的代表競選。

4.縣鄉黨委領導機制和鄉鎮領導人產生方式的民主創新。四川省積極推進鄉鎮長公推直選的工作力度,并向全省推廣。鄉鎮黨委書記的直接選舉正在迅速擴大。另外,浙江臺州、四川雅安和湖北羅田進行了黨代會常任制改革,取消了黨委常委會,實行委員會制,減少領導層級和環節。最后,在黨委會的決策制度方面,不少地方實行了重要干部任免的票決制改革。

5.基層公共管理的民主創新。當前,在基層公共管理中的民主創新主要形式包括:通過網絡、報刊等載體,加強政府相關部門和民眾的直接對話,如湖北省和武漢市實行的部門和群眾定期對話機制;在涉及群眾切身利益的重要行政事務決策上召開社區聽證會,聽取群眾意見;舉辦各種類型的群眾評議部門和政府工作人員的“民評官”活動,增強公民對政府權力運作的監督。還有一些地方規范基層政府權力運作機制和程序,加強公民對權力行使的過程監督,建設“權力陽光運行”機制。

總體來說,基層民主創新已經成為我國推動政治、行政和社會管理體制改革的重要機制,并在基層社會的各個領域以各種形式涌現。因此,如何在深入分析紛繁復雜的民主創新機制的基礎上,歸納概括民主創新的基本機制,是本文試圖解答的主要論題。

我國基層民主的創新是由分布在不同領域中的一系列相互關聯或不相關聯的民主案例和事件組成的。正是這些或有意圖設計,或無意中構造的民主創新事件,使得基層民主逐漸由不為人所看重的位置發展為日益重要的政治體制改革路徑之一。民主創新事件是促成現實政治脫離困難重重的現有道路,尋找新路向的穩健選擇。對我國基層民主的創新的理解,需要根據創新的不同領域、方式而考慮并不相同的背景。一般而言,學者在研究民主出現的有利條件時,會一般性的談到經濟發展、市場經濟、社會結構多元化、公民社會以及國家的合法性追求等多種原因(注:陳炳輝:《當代中國民主的條件分析》,《馬克思主義與現實》2006年第5期。),以此作為判斷一個國家或地區民主發展、創新的前提條件,或者說是背景性條件。

李普賽特將經濟發展作為民主化的重要促進因素,認為“把政治系統”與社會其他方面聯系起來的最普遍的概括或許是民主關系到經濟發展的狀況。一個國家越富裕,它準許民主的可能性就越多。”(注:〔美〕西摩?馬丁?李普賽特:《政治人:政治的社會基礎》,張紹宗譯,上海人民出版社,1997年,第27頁。)這一理論的擴展性解釋是:在富裕社會,由于生活水平處于貧困線的公民相對較少,才能出現這樣一種局面:大批民眾理智地參與政治,培養必要的自我約束,以避免盲從不負責任煽動的呼吁;國家富裕,強大的中產階級可以通過支持溫和的、民主的政黨以及遏制極端主義團體,緩和沖突;國家越富,它對民主規范的接受能力也越強,因為足夠的財富使得財富的重新分配不會造成很大的差異;富裕社會的大量的民間組織,可以阻止國家或任何單一民間權力中心壟斷全部政治資源,可以成為向大部分公民進行宣傳的工具,可以訓練人們的政治技巧,從而有助于提高他們關心和參與政治的水平。(注:胡榮:《經濟發展與競爭性的村委會選舉》,《社會》2005年第3期。)當然,這種經濟決定論的視角受到不少挑戰和批評。相關學者將這一論斷用在中國農村基層民主發展方面,卻發現難以確定經濟發展與基層民主發展之間的因果關系,或者至少說這兩者之間的關系并不是只有一種:競爭充分、發展規范的村民自治既可能出現在經濟發達的地區,也可能出現在經濟落后的地區;既可能出現在經濟發達地區的落后村莊,也可能出現在經濟落后地區的經濟較為發達的村莊。(注:〔美〕史天健:《中國農村經濟發展與村民選舉》,Journal of Contemporary China 8(22):425-442; 胡榮:《經濟發展與競爭性的村委會選舉》,《社會》2005年第3期;歐博文等:《在黨國中納入民主:中國的村民選舉》,載“世界與中國研究所”網站;沈延生:《關于村民自治及村民自治研究的述評》,《當代中國研究》2003年第2期。)

另外,各種民主創新案例又多發生在非核心甚至邊遠的山區、社會較低層級等,這使得一些學者堅持的市場經濟發展推動社會多元化和中產階層出現,進而推進民主實現的論斷也面臨挑戰。反之,我們也能看到的確是在市場經濟體制較為發達和完善的地區,公民自發的業主自治民主活動和自主競選基層人大代表的活動也最先涌現。(注:鄒樹彬、唐娟、黃衛平:《2003年人大代表競選的群體效應:北京與深圳的比較》,《人大研究》2004年第4期。)其實,分析我國基層民主創新的背景,需要有多元的思維,不能單一尋找任何一種因素可以解釋多個領域的民主變革之背景。

首先,中國的基層民主創新是由兩股力量相互激蕩、互為補充而不斷發展的。其一是不斷推進民主創新的體制內力量,包括從中央領導層、相關部委到基層的黨政領導。體制內民主創新如推動村民自治的發展、鄉鎮選舉改革以及社區居民自治的創新等,都是在政治力量推動下進行的。這種類型的民主創新,其直接背景則是領導該民主創新的當地或者上層領導力量是否足夠強有力,以及是否擁有了新的民主設想并取得領導層的基本一致意見。因此,這使得民主成效和經濟發展、市場體制以及社會結構關系都不是十分緊密。也就是說,這是政治主導下的民主創新,從政府主動性、政治能力及操作技術上來看待要比尋找背后的經濟、社會因素更為直觀。(注:徐勇:《民主化進程中的政府主動性——對四川達川市村民自治示范活動的調查與思考》,《戰略與管理》1997年第3期;鄭永年、吳國光:《論中央與地方關系:中國制度轉型的一個軸心問題》,《當代中國研究》1994年第6期;郎友興:《政治精英與中國的村民自治:經驗與意義》,《浙江社會科學》2006年第6期。)其二則是隨著經濟社會發展而出現的公民權利推動力量。正是在公民權發展的基礎上,以住宅區業主為主體的業主自治民主創新在深圳、北京、上海等中國現代化程度最高的城市社會出現。(注:鄒樹彬:《城市業主維權運動:特點及其影響》,《深圳大學學報》(人文社會科學版)2005年第5期;孟偉:《日常生活的政治邏輯——以1998年-2005年間城市業主維權行動為例》,華中師范大學政治學研究院博士學位論文,2006年。)

其次,中國基層民主創新是在中央和地方分權的基礎上進行的。(注:鄭永年、吳國光:《論中央與地方關系:中國制度轉型的一個軸心問題》,《當代中國研究》1994年第6期。)因此,民主創新往往既可能是中央政策和法律推動的結果,也可能是地方政府為了應對自己面臨的問題而“偷偷”采取的行動。這是理解我國的基層民主創新時而表現為地方的冒險突破,時而表現為中央自上而下推動的、從試點到推廣的民主普及特點的結構性因素。

最后,理解中國基層民主創新的背景還必須注意到不同領域的民主推進之間的相互關聯。最近已經有研究者在關于廣東、福建等省的基層工會直選的研究中發現,一個值得注意的事實是,在廣東一些非公有制企業中,積極參與工會活動、踴躍參加工會主席競選的工人,大多數是來自湖南、湖北、四川等地一些村民自治活動開展比較早、有一定文化知識、有法律意識的青年外來農民工。由此可見,非公有制企業的工會直選同農村基層民主的發展有著密不可分的關系。這種現象同農村基層選舉和村民自治實踐的影響有某種密切的內在聯系。(注:王金紅:《工會改革與中國基層民主的新發展——非公有制企業工會直選的案例分析》,《華南師范大學學報》(社科版)2005年第5期。)而進行鄉鎮改革的一些民主創新試點,往往也是前期村民自治工作較為實在,甚至此前有過一些民主實驗。(注:賴海榕:《競爭性選舉在四川省鄉鎮一級的發展》,《戰略與管理》2003年第2期。)

總之,中國民主創新是在既相互交織又相互分離的一系列作用機制和背景下推進的,因此,其發展的過程既有黨政主導下的穩步推進,又有突然性的地方突破,也有公民自主參與的逐步擴大,還存在民主機制的自我強化這種較為潛在的力量。這使得基層民主創新具有一種小步漸進和間歇性突破相結合的發展態勢。

二、民主創新的動力:治理危機、資源吸納與公民維權

雖然宏觀因素給了民主創新以可能性,但是,要能夠具體地推進,還是需要現實的強大推動力的,尤其是在上級政府并沒有設定某項民主建設目標的情況下,民主創新不僅面臨種種障礙,而且實施創新還需要付出一定的成本。目前,體制內外基層民主創新形式繁多,作者主要結合相關創新案例從三個方面予以探討。

1. 民主創新是應對基層社會治理危機時的產物

在整個社會初步形成了一定的支持民主的氛圍的情況下,當基層政府面對社會治理中難以解決的難題時,進行民主創新就具有了正的收益。一般情況下,民主創新的阻力來源于舊制度下的獲益者,其獲益越大,越具有社會資源,反對民主創新的力量就越大。然而,長期的治理危機和制度癱瘓,實際上讓任何人都不能從制度現狀中獲益。此時,承擔治理職責的基層政府更是負收益者,阻止民主創新的力量就薄弱了。

湖北省隨州市在村民自治中實行黨支部書記“兩票制”選舉創新就是一個較好的案例。隨州于1997年之后,村委會班子實行“海選”,村級政務公開、財務公開等新的民主形式在廣大農村廣泛推行,村民的民主意識不斷增強。而村黨支部書記的“指選”與村委會主任的“海選”顯得很不協調。一些村黨支部書記也感到在代表性與權威性上比不上村主任,該管的事不敢管。村黨支部缺乏凝聚力,核心作用難以發揮,村“兩委會”之間關系難以協調。1998年前后該市下屬的駱店鄉青堆村群眾因不滿村黨支部書記工作方法簡單,作風霸道,三次集體到省委、省政府上訪,強烈要求撤換由鄉黨委任命的村支書,由群眾自己來選舉村支書。開始鄉黨委不愿收回成命,于是1000多名村民采取極端手段,把到村里做工作的鄉干部圍困在村小學里,僵持了多時,直到公安干警趕到現場反復做工作,才把鄉干部解救出來。這一系列事件發生后,青堆村的村級班子完全癱瘓。地方政府在廣泛聽取群眾意見的基礎上,決定在青堆村進行“兩票制”試點,將選拔村黨支部書記的權利真正交給黨員和群眾。1998年10月20日,經過村民代表投信任票,黨員投選舉票,年僅29歲的計生干事杜慶祝當選。杜當選后,為群眾扎扎實實地辦了幾件好事,村里的面貌大為改觀。三年后,他再次高票連任村黨支部書記。

2. 民主創新是發展導向的地方政府動員和汲取社會資源,加快地方發展的產物

在目前壓力型治理體制中,地方政府面臨來自上級政府要求推動經濟、社會發展的巨大壓力。而且,基層政府官員個人的升遷在一定程度上也與地方經濟、社會發展具有重要的聯系。在一些經濟較為發達的地區,由于擁有其他經濟手段追求發展,反而缺乏民主創新的動力。在一些不僅缺乏經濟資源推進發展,而且連基本的稅費收繳都難以順利完成的地方,這種壓力和動力就更大。戴慕珍根據他在江蘇和廣東的實地觀察,發現經濟發達村莊的實際權力如財權一般都掌握在村支書手中,村民選舉和自治制度并沒有提供任何保障村支書權力的制度措施。因此,處于這個職位的人就有可能利用現有的權力資源來控制村委會選舉,降低政治風險。(注:Oi,Jean, “Economic Development, Stability and Democratic Village Self-Government,”in Maurice Brosseau, Suzanne Pepper, and Tsang Shu-ki,eds. China Review(Hong Kong: The Chinese University Press,1996).)

在基層民主領域具有相當大影響的四川步云鄉鎮改革在一定程度上就是在這種動力下推動的。主持步云選舉的遂寧市市中區早在1998年就首先在保石鎮開展過公推公選鎮長的選舉改革。改革的決策者張錦明對改革動因的描述是:“我上任區委書記后不久,發生了新橋鄉鄉鎮干部挪用、貪污群眾集資款項的事情,以及保石鎮干部集體挪用、貪污公款的事情,群眾對鄉鎮干部以及對鄉鎮干部的產生方式發生了信仰危機。”這使得他們對鄉鎮干部產生了強烈的抵觸情緒,拒絕繳納稅費,對鄉鎮倡導的所有公共事業都采取抵制態度,使得鄉鎮的工作很難開展。必須通過群眾參與的競爭性選舉來獲得農民的信任和支持。巴中市進行鄉鎮改革的動因更加緊迫:由于鄉、村、社各級不能清償到期借款,各級組織在群眾中的形象大打折扣,對鄉鎮政府十分憤怒。同時,鄉村干部整天被農民債主追債,政令難以暢通,干部無心工作,度日如年,有技術的出去打工,有門路的跑調動……步云所在的雅安市經濟狀況好一些,他們意圖將鄉村的基礎設施提高到一個新水平。這需要大量的資金,而市縣鄉財力都難以提供。因此,競爭性選舉的創新目的在于調動基層干部和群眾的積極性,在體制內資源不足的情況下,有效動員體制外資源搞好鄉村基礎設施建設。(注:賴海榕:《競爭性選舉在四川省鄉鎮一級的發展》,《戰略與管理》2003年第2期。)

我國民主創新的經驗表明,民主的進步不一定是通過高喊民主口號、通過設計全新的民主方案、通過公開推進民主改革、通過移植現成的民主制度等方式來實現的,而更主要地是在政府與民間社會的互動和博弈過程中通過民主創新來實現的。這或許是中國這樣的國家推進民主化進程的獨特路徑。

3. 公民自主民主創新是公民權利意識的增長和維權動機的產物

隨著社會的發展,公民權利建構日益健全,擁有了物權保障的城市居民開始對自己的政治權利有了新的看法。他們意圖運用自己的政治權利來保障自己的經濟權利。這是以城市業主為載體的民主創新事件的內在動力。2007年4月天津發生的以業主為主體的選民聯名罷免人大代表事件可為表征。這個事件的起因是:天津市河東區星河花園住宅小區的業主在入住小區后發現,兩年多拿不到房產證,原來規劃建學校的地方,被開發商建了三座小高層,三棟樓的業主至今也沒拿到房產證;規劃的下沉式廣場至今沒有蹤影;安全上只裝了一個監控探頭,不過是個擺設……他們依據相關法規成立了業委會,與開發商談判,但是未能得到解決,因此,“與開發商的矛盾越來越激化”。業主委員會開會協商認為,因為該開發商負責人是區人大代表,身上依附了一些政治光環,所以有關部門沒有高度重視業主的訴求,因此維權必須從罷免其人大代表職務打開缺口。而業主們的物權訴求和政治權利應該是一致的,從經濟糾紛到政治博弈,是業主維權水平和層次的提高。隨后,業主們根據法律程序向河東區人大提交罷免該開發商負責人的河東區人大代表職務的罷免函。此事受到區人大高度重視,并引發了社會輿論關于選民對人大代表行使罷免權的一場權利話語討論。(注:韋洪乾:《天津選民聯名罷免人大代表事件調查》,《檢查日報》,2007年4月23日。)

三、民主創新的行動策略:從實踐可能性出發

民主創新要既保持國家能力的穩步增進以確保民主成果的鞏固,又要選擇合適的策略以最有效的推進,防止過大的民主反對力量的阻擾,這使得民主創新的“企業家”(實施者)必須在適當的背景和動力之下,選擇有效的策略。亨廷頓在研究發展中國家的改革問題上不無睿智地認識到,改革者的問題在于不可用一大堆要求來壓倒某一對手,使他感到吃不消,而是要用一個看起來目標極為有限的計劃來使阻力縮小到最低限度。一個企圖一下子得到一切的改革者到頭來總是少有甚至毫無建樹的。全面出擊,只不過是起到了喚醒和激發潛在的反對派的作用。這就是為什么戲劇性的和迅速的“來自上層的革命”從來就不會成功的原因。因為它在錯誤的時間和錯誤的問題上把本不該動員的集團動員到政治斗爭中來了。(注:〔美〕塞繆爾?亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》,王冠華譯,三聯書店出版社,1989年,第319頁。)也就是說,創新的策略對改革能否成功并持續具有重要意義。

策略1. 領航員計劃。所謂領航員計劃,就是中央政府先寬泛確定一個新政策空間,然后組織有創新沖動的地方先進行試點。試點一般擁有一定的突破體制規定的政策允許。試點也可以不止一個,而是不同地區各選擇多個,存在一定的競爭關系。這樣,經過試點的反復試驗,基本可以確保政策具有操作性和科學性之后,再把一整套成熟經驗向全國推廣。這也就是我們經常說的“試點—推廣”模式。(注:Robert A.Pastor :《中國實行民主的途徑》,1999年11月在美國紐約關于中國農村選舉的研討會上的發言。http://www.gongfa.com/pastorzhongguominzhutujing.htm。)領航員計劃強調政府體系自身的主導作用和推動作用,是體制內民主創新可行的策略。在村民自治、社區自治、以及目前正在進行的縣級黨代會常任制改革中,都可清晰分辨出領航員計劃的輪廓。在縣級黨代會常任制的民主創新過程中,首先是中共十六大提出了黨內民主的政策命題,并在一定程度上估計地方予以創新發展。全國不少地區都進入了這一創新的試點工作,分別嘗試了一些做法,如如何選舉黨委會、黨委會委員職責與監督機制等。四川省則在遂寧市試驗的基礎上,形成了一定的機制,遂向全省推廣。可以預期,縣級黨代會常任制的改革將會隨著黨中央對黨內民主建設的關注度增加而出現更多的創新經驗,最終向全國推廣。

策略2. 激活體制內民主程序。民主創新者在沒有上層政府公開支持的情況下進行工作,或者上層政府還沒有獲得相關信息予以評價的情況下,合理的民主創新策略則是盡量尋找體制內空間,使得民主創新雖然顯得與原有體制的常規運轉不同,但是只是對體制原本精神的回歸,而且這種回歸還具有可以獲得體制支撐的相應規則。這樣,才能既防止突破體制的未知風險,又在實際的操作中采用技術手段使得民主因素進入原有程序。

四川步云直選第一次民主創新由于步幅較大,而且改變了原體制的一些基本框架,如鄉鎮長最終不是由鄉鎮人大選出,而是選民直接選出。這樣就使得反對創新的力量可以借違憲之名予以打壓,而且也使得支持民主創新的政府上層在現行法律法規沒有修改之前,難以公開表示對創新的支持,從而易于使改革者處于險境,改革事業遭到損失。(注:鄒樹彬、黃衛平、劉建光:《深圳市大鵬鎮與四川省步云鄉兩次鄉鎮長選舉改革命運之比較》,《當代中國研究》2003年第1期。)正是因為這樣,深圳大鵬鎮的選舉改革曇花一現,而步云在認識到這個問題后,通過第二次選舉在一定程度上與原體制的接軌,使得民間和官方都接受了民主創新的方式,避免了因硬撞體制而出現的反彈。(注:朱紅軍:《傾力推民主十年觸堅冰 女書記艱難試驗不言悔》,《南方周末》,2007年7月26日。)

此外,2003年深圳、北京等城市出現的公民自薦候選人參選基層人大代表的事件,更是采用理性、合作的方式主動激活《選舉法》相關規定,從而使得基層人大選舉中公民自薦競選成為一種民主程序的事實。針對這樣一些創新,深圳市有關部門以“理性、法治、寬容和開放的姿態”,接受了公民的參政熱情,使得各位獨立候選人和自薦候選人才得以在不同程度上運用選舉法賦予他們的被選舉權,并使得其中的兩位自薦候選人成功當選。而北京市相關部門則依法既不阻止,也不鼓勵,使得自薦候選人仍然能獲得一定的空間以積極行使被選舉權,甚至少數成功當選。北京一位成功當選者在競選演講中說,“結果并不是最重要的,重要的是參與,我想通過我的參與告訴大家:請相信我們的法律,請相信這個時代的進步,請相信,我們的選舉權是真實的。有了行動才有進步的可能。”正是體制外公民采取了激活體制規定的方式展開民主訴求,才使得民主創新成為可能。(注:仲偉志:《深圳“獨立競選”調查》,《經濟觀察報》,2003年6月1日;鄒樹彬、唐娟、黃衛平:《2003年人大代表競選的群體效應:北京與深圳的比較》,《人大研究》2004年第4期。)

基層民主創新從體制內的民主程序和制度出發,尋找創新點,強調民主發展與既存體制之間的親和關系,而激活那些體制內早有規定、或者雖有規定但語焉不詳的民主程序,既可以尋求到體制上層的支持,又不會導致民主創新形成與體制的對立。

策略3. 以外部技術手段深化民主。當前,大量民主創新都是在已有的民主機制上的進一步深化。一種可選的低成本的策略是通過技術性設置改變民主制度運轉中的信息監控機制,使得民主制度的運轉更多體現程序規定,更少出現其他力量的非法干預。這樣一種技術性改革的思路實際上在當前的民主創新中已經屢見不鮮。

這里以湖北省村民委員會選舉觀察員制度為例來說明從技術性變革入手的民主創新。在2006年湖北省第六屆村委會換屆選舉中,為加強對村委會選舉的監督,逐步建立選舉違法糾錯機制,保證選舉依法公平、公正、公開進行,推進農村基層民主政治建設,該省民政廳建立選舉觀察員制度。選舉觀察是指觀察員實地全程觀察某村村委會選舉程序。在第六屆村委會換屆選舉中,省、市、縣從人大代表、政協委員、離退休干部以及專家學者、新聞記者、在校大學生中聘請觀察員,對重點村、難點村和上訪村的換屆選舉工作實施全程觀察。省、市、縣共派出觀察員13574人,觀察村5517個,有力促進了全省村委會換屆選舉工作的順利進行。一些長期上訪村、重點和難點村,被定為重點觀察村之后,當地黨委政府把民主權利完全交給群眾,依法規范進行換屆選舉,選出了村民滿意的班子。通過加強村務公開民主管理,清理村級財務,制定村發展規劃,化解了群眾矛盾,村莊面貌發生了根本性變化。這一制度目前也擴展到了村務公開民主管理工作之中。

民主創新往往打破既存的利益格局,從而使得舊格局中的得益者起而反對,潛在的受益者由于前景尚不明確而拒絕支持,從而難以達到目標。而從技術性變革入手的民主創新,較能為各方先行接受,從而為體制性變化打下基礎。

策略4. 將強化政府治理能力和滿足群眾利益緊密結合起來。基層政府治理收益主要有兩個,一是實現地區的良治,二是更多從地方社區中合法汲取資源,用于強化政府服務能力。這種訴求如果能夠與滿足群眾利益結合起來將更能增進民主的深化。

湖北省秭歸縣在探索農村治理中的經驗比較典型。2001年底,該縣楊林橋鎮完成了合村并組工作,由36個村合并為14個村。針對合村并組后各村地域擴大、村干部減少、工作難度增加的實際,楊林橋鎮積極進行村級管理體制和農村工作指導方式的改革,探索農村工作的新體制。(1)推行村級管理體制改革,建立微觀型的村民自治模式。改革傳統的鎮村組行政建制模式,撤銷村民小組,按照地域相近、產業趨同、利益共享、規模適度、群眾自愿的原則成立農村社區,每個社區由30個左右的農戶組成。社區成立理事會,下設3—5個互助組,理事會成員由所在社區農戶海選產生,互助組長一般由社區理事會成員兼任。理事會成員和互助組組長任期一年,不計報酬,主要由有“雙帶”能力的農村黨員、產業大戶和經營能人擔任。由此建立起了“村委會——社區理事會——互助組——基本農戶”新型農村社區自治組織結構。(2)推行農村工作指導方式改革,建立服務型工作指導模式。一是建立社會化服務網絡,把農村各個方面的工作都融入社區。依托村委會建立文化科技、治保調解、計劃生育三大協會,社區建立理事會,互助組確立中心戶,健全社區事務自治網絡。二是開展經常性的教育和活動。圍繞黨風、政風、民風建設,著力推進“小康工程”、“凝聚力工程”、“民安工程”等。三是建立農村社區保障機制。把原村民小組長的工資、部分村級管理費用以及鎮級投入合并使用,建立社區建設獎勵基金,實行以獎代投。四是轉變對農村工作的指導方式。建立了由一名鎮黨政領導牽頭、一名聯村干部、農技和金融企業職工組成的社區工作組幫助研究解決社區自治中無法解決的難點問題。同時,改革干部考核評價方式,出臺了鎮、村《干部評議制度暫行辦法》,把干部的工資待遇和升降去留置于社區理事會、黨員、村民代表的評判之下,變組織考核為組織和社區群眾雙向考核,推動了鎮、村兩級組織在農村管理和指導方式上由管理型向服務型的轉變。(3)社區組織的主要職責及運行方式的改革。社區理事會在村黨組織、村委會的領導下,按照《社區理事會章程》,以議事懇談會為主要工作運行方式,組織社區農戶進行自我教育、自我管理、自我服務、自我發展。建立農村社區理事會,以社區理事會為單位推行民主自治,自治單元更加微觀,自治的形式和方式也更加直接和具體,每個人的民主權利、具體利益都能得到相應尊重和直接體現,從而激發了群眾參與社區自治的熱情,使村民自治真正落到了實處。

林毓生先生曾經深刻分析中國二十世紀之初的民主先驅譚嗣同的思想,指出:“他的根據普遍性宗教與道德述求所進行的對西方民主的接納,洋溢著對西方民主的熱情贊仰與道德想象,卻不易接受歷史感的節制——不傾向于仔細了解民主在西方歷史脈絡中的發展以及由此而知其實質與限制,也不傾向于考慮在中國的歷史環境中,如果要采納西方的民主制度與文化,將會有哪些困難?以及如何克服這些困難?”(注:林毓生:《二十世紀中國的反傳統思潮與中式烏托邦主義》,載許紀霖:《二十世紀中國思想史論》,東方出版社,2000年,第453頁。)時至今日,我們更應該深刻理解建設民主應從實踐可能性著手,探尋合適的民主創新行動策略的重要性。

當前,通過基層民主各個領域的創新、發展和實踐的擴展,結合目前我國人類發展指數已經處于世界中等水平的現狀,可以說我們已經并且正在為更高程度的社會主義民主政治建設奠定基礎結構。從民主行動和實踐著手的務實的民主創新策略,既擴展了人們的民主信心和民主能力,也使得整個基層社會的民主訴求可以獲得現實而切近的表達通道,迅速增強了各層級政府適應民主機制的能力,為實現和諧的民主發展奠定了基礎。民主的發展就是這樣一個不斷創新、不斷擴展的進程。建構適當的基層民主創新機制不僅可以有序引導民主發展的方向、循序擴展民主范圍,促進社會和諧實現,而且可以為整個政治體制改革積蓄民主經驗和實踐知識。

作者單位:華中師范大學中國農村問題研究中心

責任編輯:曹 英