政府信息公開與檔案法規體系的聯系及沖突

黃禹康

一、針對信息公開，認真分析檔案法規體系與政府信息公開之間的聯系

在分析檔案法規與政府信息公開的沖突前，有必要先來說明檔案工作與政府信息公開的聯系，只有這樣才能明確檔案部門在信息公開中的地位和權責，才能認清兩者沖突對檔案工作和檔案法規的影響，以便更清醒地從兩者沖突的現象把握其實質并反思檔案法規的不足。筆者認為，可以從以下幾個方面來認識兩者的聯系。

第一，文件、檔案是政府信息公開的主要內容。文件作為政務活動的辦事工具和載體之一，記錄著政府對社會管理活動的內容，是反映政府部門為民眾服務及管理能力的重要依據，同時也是民眾了解政府行為和國家方針、政策的重要窗口。在國家大力推行政府信息公開時，文件就理所當然地成為信息公開的主體。作為文件歸宿的檔案同樣也具有與文件一樣的信息公開功能。

第二，各級綜合檔案館是政府信息公開的行為主體。由于政府信息公開的主要對象是文件及檔案，而檔案館作為文件的最終歸宿和檔案的所有者，是社會和公眾利用政府信息的主要場所。因此，在理論上把檔案館作為政府信息公開的行為主體是順理成章的。在實踐上，檔案館也逐步開始成為信息公開的行為主體，如中共湖南省委、湖南省人民政府決定“全省各級國家綜合檔案館為政府信息公開場所”，并要求各單位“要認真負責的移交政務信息給檔案館”。

第三，檔案部門依據檔案法規開展政府信息公開活動。綜合檔案館在取得政府信息公開的行為主體地位后，必然要為政府信息公開盡心盡力。而13年前修訂的《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》)部分內容已不再適應這一要求。在政府信息公開的環境下，如果檔案部門開展政府信息公開活動缺乏《檔案法》有關條文作依據，檔案部門仍以13年前修訂的《檔案法》的條框行事，就將錯失政府信息公開的良好局面。由此可見，目前《檔案法》的部分規定已與政府信息公開及所需條件產生了明顯沖突，影響了檔案事業與其他事業的協調發展。

二、圍繞信息公開，找準政府信息公開與檔案法規之間的沖突

政府信息公開要求政府信息能夠及時、全面公開，同時實現公民平等、便利地獲取信息，提供便民利民服務。而現行的檔案法規對檔案信息公布、利用、傳播等方面的規定，與政府信息公開的現實需求存在較大的差距，具體表現為：

(一)信息公開的及時性與檔案法規部分時限規定的滯后性。檔案法規的部分規定制約了政府信息公開的發展。政府信息公開要求能在最短的時間內公布可以公布的信息，這種及時性能讓社會和公民及時地知曉和利用信息。《檔案法》對檔案開放利用的時間也有詳細規定。如第四章第十九條規定：“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放。經濟、科學、技術、文化等類檔案向社會開放的期限，可以少于三十年，涉及國家安全或者重大利益以及其他不宜開放的檔案向社會開放的期限，可以多于三十年。”這里明確規定了檔案開放的期限，在一定程度上限制了檔案的開放與利用。根據此規定，不管是否屬于保密檔案，凡是未滿30年，原則上都是不公開的，這顯然阻礙了包括政府信息在內的信息利用。而西方國家在這方面的做法值得我們借鑒。如美國總統令要求“滿20年的機密文件盡可能開放，仍不能開放的滿30年就自動解密。”特別是美國的《信息自由法》規定了九項例外：機密資料、牽涉個人行動規律的資料、與其他法律相抵觸的資料、商業機密、政府部門間或內部聯系的資料、個人隱私、公布可能妨礙執法效力的資料、金融機構資料和石油地礦信息等。公民只要不觸犯以上九條，檢索利用信息是十分自由的。

另外，我國目前的政府信息公開實踐也為檔案法規的滯后敲響了警鐘。截至2008年底，全國3124家國家綜合檔案館中有2807家(占總數的89.9％)開展了現行文件利用工作。現行文件的開放是政府信息公開的重要形式之一，而這種做法在檔案法規中無法找到依據。

(二)信息公開的全面性與檔案法規部分規定的局限性。本來可向公眾開放的現行文件，進入檔案館后就像走上了“神壇”，使公眾對其望而卻步。這些都是檔案法規不合時宜的規定所導致的，從而導致政府信息公開難以全面開展。在西方一些擁有相對健全信息公開制度的國家，公開是一般原則，不公開才是例外，除法律規定的涉及國家安全、商業秘密、個人隱私等少數信息外，絕大部分信息都是公開的。在我國，政府掌握的絕大部分信息仍處于封閉、閑置或半封閉、半閑置狀態。檔案法規中在政府信息管理者(檔案行政部門和檔案信息管理服務部門)與公眾之間在權利、義務限定和保障等方面表現出明顯的不均衡性，使我國的信息公開成為可為可不為的事情，致使信息公開的全面性大打折扣。

(三)信息公開的“親民”性與檔案法規的“保守”性。信息公開的重要目的之一是按照“公開是原則，不公開是例外”的原則解決信息獲取中的不平等問題，讓政府和公民“親密接觸”。檔案法規中對開放檔案期限、檔案利用者身份、利用目的告知、利用范圍、利用手續等一系列的限定，有違信息公開所要求的“親民”、“開放”之目的。這種保守的規定，給信息公開造成了不小的障礙。雖然政府信息公開已經成為一種趨勢，及時全面地公布信息是必要的義務。但是，由部門規章、內部規定、特權意識等組成的“玻璃門”(看著是敞開的實則進不去)，已經擋住了政府信息公開的步伐，檔案法規就是主要的“玻璃門”之一。

三、服務信息公開，切實解決檔案法規與政府信息公開之間沖突的幾點建議

從以上分析可以看出，檔案法規已經與當前政府信息公開的法規、實踐等產生了明顯的沖突。這些沖突都是由長期以來檔案管理思想及做法的封閉、保守與當前政府信息公開趨勢之間的矛盾而引發的。這些沖突若不能得到有效解決，政府信息公開的發展必然會受到極大的制約。

一要進一步完善檔案法規，使其更科學合理。針對《檔案法》中某些規定有違政府信息公開趨勢的問題，如檔案開放期限為30年的規定導致檔案封閉期限過長；保密檔案相關規定不明確成為延長檔案開放期的借口；對檔案部門，《檔案法》沒有做出開放檔案義務的規定，也缺乏有效的監督手段等等。因此，我們可從以下方面修訂《檔案法》：首先，在檔案的開放利用時限方面，可以縮短甚至取消部分檔案的開放期限；其次，為了擴大檔案開放范圍和提高信息公開的全面性，有必要根據實際需要明確并縮小保密檔案的范圍；第三，明確檔案部門開放檔案的法律責任，并規定相應的監督機制及懲處措施，從而實現對不作為檔案館及檔案工作人員的有效監督。

二要健全與《檔案法》配套的法律法規，確保檔案行政執法的可操作性。2008年以來，國家檔案局已在全國各地檔案部門廣泛征集修訂《檔案法》的相關意見，目前已收集400余條。但一部法律的修訂要經過多方面論證，要考慮長遠的發展，也要兼顧其穩定性，多種因素決定著其修訂的實施可能還有待時日。

為解決目前政府信息公開實際與現行《檔案法》的不協調和沖突之處，建議制定一些相關的操作性強的地方法規。如上海市將原制定的《上海市檔案管理條例》及時進行了修改，把檔案館作為政府公開信息查閱服務場所；廣東省政府辦公廳早在幾年前就制定了《現行文件資料移送辦法》，并向省檔案館提供了大量的已公開的現行文件，緊接著廣東省又頒布實施了《廣東省政務公開條例》，進一步確認了廣東各級綜合檔案館成為各級政府政務信息公開場所的法律地位。這些規范性文件或政府規章雖然與專門法律相比位階較低，但其在實際工作中具有較強的可操作性。

三要加強《檔案法》與外部相關法律的相互銜接與協調。考慮到政府信息公開與檔案的內在聯系，政府信息轉化為檔案后必然受到《檔案法》的約束。因此，建議政府信息公開時也盡可能地考慮與《檔案法》之間的銜接與協調，消除不必要的沖突，使兩者實現和諧發展。另外，我們要抓住政府信息公開這一契機，在修訂和完善《檔案法》及制定相關檔案法規、規章時，協調好二者的關系，同時還要注重和其他法律法規之間的協調。