中國統計數據迷局

斯　通

對當前的中國社會來說，根本性的問題不在于以什么指標體系去考核政府，也并非單純保證統計數據的真實性，而在于由誰來考核。

領導的腎、秘書的稿、小姐的感情、統計局的表”，這段曾經流傳的順口溜“四大虛”，其意雖偏激，從中卻不難窺見民眾之于中國統計數據公信力缺失的詬病。尤其自金融危機以來，對于中國經濟統計數據的質疑之聲紛至沓來。

6月27日，全國人大常委會表決通過了修訂后的《統計法》，其將于2010年1月1日起施行。新《統計法》加大了對數據造假等統計違法行為的處罰力度，并要求國家各個層次上的數據應當以各級政府統計局公布的數據為準。

看不懂的統計數據

就在新《統計法》獲頒前不到一個月，國內外對于中國能源消費與經濟增長數據背道而馳的質疑，幾乎成為今年以來最令國家統計局負責人頭疼的問題。

5月14日，國際能源署（IEA）表示，中國一季度GDP同比增長6.1％，這一數據與當季石油需求下降3.5％的情況不符，中國的GDP數據可能并不準確。而電力數據也為這一質疑提供了合理性依據。據中國電力企業聯合會數據，1-4月中國用電量同比下降4％，其中4月同比下降3.63％，而該月全國規模以上工業增加值同比增長7.3％。一降一升，增幅背離達11個百分點。

為此，5月25日國家統計局辯稱，其因一是今年一季度產業結構變化較大，用電量相對較少的第三產業增長較快；二是主要高耗能行業生產及用電量增長放緩，而用電相對較少的高技術產業增長較快。統計局還列出詳細數據，指出一季度第三產業增加值比重超過第二產業，工業中高耗能產業的增幅在大幅回落。并進一步指出，盡管經濟是正增長，用（發）電量是負增長，但兩者的變化趨勢是吻合的：規模以上工業增速持續回落，相應的發電量降幅加大；而工業增速出現回升，同期發電量降幅則縮小。

國家能源局局長張國寶也出面替國家統計局擋了一回“炮彈”。除了統計局提出的上述兩點外，6月1日他在國新辦新聞發布會上還指出，節能成果的顯現和高耗能產品去庫存化也是重要原因。

風波并未完結。6月3日，對于發電量下滑和經濟增長同時并存的局面，電監會前副主席邵秉仁表示，某些地方上報的經濟數據真實性確實值得懷疑。6月14日，在清華大學CCWE經濟形勢討論會上，中國宏觀經濟學會秘書長王建對5月份8.9％的工業增速提出重大懷疑，認為實際增速可能只有5％。

盡管6月16日國家統計局又在官方網站上刊文作出相應回應，但仍有業內人士不太信服。畢竟一正一負差別如此之大，而經濟結構調整不太可能短時間內轉變如此之大，節能也不是短時間就能出現這么大的成效的。

中國統計數據的另一尷尬是數據“打架”。國家統計局年初報告稱，2008年中國稅收收入為57862億元，該數字與財政部公布的稅收收入預算執行數54219億元相差約3600億元。財政部對此解釋說，兩者差異是因統計口徑不同，差額主要是耕地占用稅、契稅、關稅以及企業所得稅和增值稅退稅等。

飽受質疑的失業率同樣如此。中國社科院年初發布報告稱，2008年的調查失業率高達9.4％，但人力資源和社會保障部發布的城鎮登記失業率卻僅為4.2％。專家指出，這主要是因后者未將農民工群體和正在求職的高校畢業生納入。目前全國農民工總數為2.2億，預計今年高校畢業生人數大概在611萬，去年畢業尚未就業的還有近100萬。事實上，國家統計局從2005年底就已開始對城鎮調查失業率進行試點，到目前為止共進行了7次失業調查，但至今沒有對外發布數據。

而官方數據與民間數據之間的分歧也時有顯現，比如作為經濟先行指標的制造業采購經理指數（PMI）。2009年3月，由中國物流與采購聯合會發布的PMI為52.4％，比上月上升3.4個百分點；而里昂證券公布的當月PMI為44.8％，較上月還略有下降。據業內人士介紹，差別在于抽樣樣本，前者以國有大型企業為主，后者則以民營中小企業為主。

兩次質疑的微妙時機

類似對于中國統計數據的懷疑，其實早在近10年前就曾掀起過更大的波瀾。

2000年，美國匹茲堡大學的經濟學家托馬斯?羅斯基發表《中國的GDP統計發生了什么？》和《中國的GDP統計：該被警告？》兩篇學術文章，全方位質疑中國的經濟增長。其結論可謂驚世駭俗：1997-1998年中國GDP增長的上限應當是2.2％。而當時中國官方公布的數字是7.8％。他的論斷與另一位美國經濟學家、2008年諾貝爾經濟學獎得主克魯格曼此前的疑慮遙相呼應。克氏曾經說，中國經濟數據是一堆不可置信的符號體系，“看中國的經濟增長數據，就像看一部科幻小說”。在英國《經濟學人》雜志和美國《時代》周刊等國際主流媒體隨后的推波助瀾下，“中國統計數據造假論”一時成為國際輿論的重要話題。

如今王建等人使用的分析方法幾乎與當年的羅斯基如出一轍——主要從能源消耗量的增長入手來探究經濟增長的真實情況。

更加意味深長的是，兩次對中國統計數據的大規模質疑都發生在危機時期——羅斯基那次適逢亞洲金融風暴，而此次正值全球金融危機。因此有論者認為，中國統計數據問題的根源在于全社會對經濟的“復蘇急躁癥”。政府希望通過好看的數字激勵民心，官員期待以令上級滿意的數字謀取令自己滿意的前程，而民眾則總是愿意看到他們希望看到的東西。

王建表示，當蕭條來臨時，地方政府就用統計作貢獻，相關數據并未體現真實增長。還有專家更指，這是長期統計造假的集中爆發：過去因希望看到宏觀調控的效果，不合規項目隱而不報或不準上報，即使是合規項目也盡量少報；現在則因希望看到中國經濟率先復蘇，合規項目即使不多報也決不會少報，不合規項目也要千方百計變成合規項目。于是過去的實際投資搖身一變成了現在的報表投資。

分析指出，地方多報最典型的是投資，而投資規模與投資增長率歷來是估計經濟是否過熱的最主要指標。在當前金融危機的嚴峻形勢下，如果地方投資等統計數據失真，那么中央對宏觀經濟的判斷和決策就可能因此陷入險境。

“官出數字，數字出官”癥結

據報道，僅2008年全國立案查處的統計違法案件就達1.73萬起。從近年來全國統計執法檢查的情況看，虛報、瞞報、偽造、篡改統計資料的違法行為約占全部統計違法行為的60％。而這些統計造假行為多由地方政府炮制。

眾所周知，地方統計造假背后其實有著強大的動力，即主要與GDP掛鉤的官員政績考核機制。在中國，GDP等指標除了為政府制定和評估經濟政策提供參考，為學者從事學術研究提供數據之外，還承擔著另一項重要使命，就是作為上級對下級官員進行考核的依據。

不少媒體將統計造假的內在行為邏輯精辟總結為“官出數字，數字出官”。后者實際上是前者的內在動因和動力，而前者同時又是后者的外在條件和前提。“官出數字”為統計造假提供了體制上的可能性——統計部門高度依附于行政部門，“數字”原本出自官員手中，想造假自然極為方便；而“數字出官”則為統計造假提供了體制上的必然性——對于官員的評價考核過于依賴數字，數字的變化往往能給官員帶來巨大的現實利益（提拔升遷），統計造假顯然就成了官員難以遏制的沖動。

在現行“統一領導、分級負責”的統計管理體制下，國務院設立國家統計局，負責組織領導和協調全國的統計工作。統計數據由地方統計部門搜集和上報匯總，但地方統計部門的干部主要由地方政府管理，經費也主要依賴地方。地方統計系統獨立性的缺失，被指為統計數據失真的體制根源。

現實情況往往是，在下達計劃指標時，“上級壓下級，層層加碼，馬到成功”；上報統計數字時，“下級騙上級，級級摻水，水到渠成”。某些地方領導精心設計“兩本賬”，對內一本賬，對外又是一本，向上級匯報成績是一個數字，講困難、搞扶貧時卻又出現另一數字。不少地方不切實際地出臺高指標后，迫使基層進行造假。還有的瞞報現象比較普遍，超過預計的部分不報，只報預計完成的部分，因為一下子報多了，第二年如果完不成，上級會認為他們的工作沒做好。

曾有篇文章寫過這樣一個故事：某地一位鄉長如實上報數字，結果報了三次都被縣里退了回來，并受到主管副縣長的嚴厲批評。副縣長說，他們沒有從講政治的高度出發，沒有從安定團結的大局著想，要他們回去“解放思想”，修改報表。否則，就將面臨取消年終獎金甚至撤消職務的后果。

在2005年全國“兩會”上，國家統計局原局長李德水曾痛斥GDP層層注水，他披露，2004年各省區市上報的全年GDP匯總數據，與國家統計局公布的GDP增速相比，高出3.9個百分點，總量差距高達26582億元。

而在當前金融危機和全球經濟不景氣的背景下，中國政府今年提出GDP增長8％的目標，與之對應，許多地方都提出了高于8％的經濟增長目標，形成了巨大的政績壓力，也埋下了巨大的造假沖動。

關鍵在由誰考核

由監察部、人保部、國家統計局聯合制定的《統計違法違紀行為處分規定》于今年3月25日公布，同年5月1日起施行。統計造假情節嚴重的將被開除，這成為應對干預統計數據行為的利器。而此前，《統計法》對于官員干預行為的制約是軟弱無力的。新《統計法》則在法律層面上明確加重了對包括官員在內的人為干預統計工作的法律責任，并完善了統計機構、統計人員獨立調查、獨立報告、獨立監督的法律機制。

不過，有專家表示，盡管在處罰力度上進步不小，但統計系統獨立性的問題依然沒有解決，根除體制痼疾依然任重道遠。

除此之外，提高統計科學性等配套機制也亟待完善。統計方法的改進與統計數據的真實同樣重要，目前一些統計指標已不能反映中國經濟社會發展的現實。比如城鎮登記失業率，其強調“非農業戶口”和“在當地就業機構登記”，并不能反映失業的真實狀況。再比如消費物價指數（CPI），中國不將商品房價格直接計入CPI，在CPI籃子里反映居住消費的包括建房及裝修材料、房租、自有住房以及水、電、燃氣等項目，且權重僅有13.2％，而美國則達到38％，國際一般情況是30％。

還有觀點指，新《統計法》要求的加強對統計的監督和對統計數據發布口徑的集權，并不能改善中國的統計質量，反而可能導致其他更多、更嚴重的問題。因為上述這些措施都是在進一步強化統計數據在政治和社會層面上的重要性。

而即便統計數據如何包羅萬象，再怎么科學嚴密，再怎么嚴格監督，都不可能真正代表每個民眾的真實需要和滿意度。在西方國家，很少看到在中國司空見慣的在統計數據上的虛報、瞞報等弄虛作假，其考核各級政府首腦的指標只有一個——選民的選票。沒有什么指標比這更能夠真實地表達民意了。

分析認為，胡溫“科學發展觀”的根本是“發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”，為實現這個目標，對各級政府官員進行考核的終極標準也理應是當地民眾的認可程度。因此，對當前的中國社會來說，根本性的問題不在于以什么指標體系去考核政府，也并非單純保證統計數據的真實性，而在于由誰來考核。

如果不從根本上改變對政府官員的考核主體，只是賦予包括統計、環保等部門更大的權力，那么到頭來很可能GDP的真實可信或綠色環保并沒有見到多少，社會上卻又多出了另一些新的尋租空間。過去一向是清水衙門的統計局和環保部門近年來日益變得炙手可熱，以至貪污腐敗屢現，就是一個明證。

美國統計體制

美國的統計體制是分散型的，政府各部門獨立開展統計工作，彼此沒有隸屬關系，各部門的統計機構隸屬于部門領導，但獨立行使統計職能。各州、縣、市的政府統計機構與聯邦統計機構沒有隸屬關系，但有關出生、死亡和新建筑物的統計由州政府向聯邦政府提供，同時州政府是聯邦統計數據的最大使用者，聯邦政府要為地方政府提供所有的數據信息服務。

美國聯邦政府統計工作涉及的部門眾多，是一個龐大的體系。在這個體系中，勞工部統計局（1884年成立，負責就業、物價、工資、生產率等方面的統計）、商務部普查局（1902年成立，負責人口普查、經濟普查、政府機構普查等方面的工作）、商務部經濟分析局（19世紀60年代成立，負責GDP核算）是三個最主要的部門。此外，另有70多個部門都負有相關的統計職責，其統計機構都是聯邦統計體系的組成部分。為了保證這個分散而龐大體系的協調，在總統辦公室下設的管理和預算辦公室設有由總統任命的首席統計師職位，負責聯邦政府各部門統計政策的協調和統計數據的審核。

聯邦統計部門在各級地方政府沒有隸屬機構，但在各地設有自己的辦事機構。如總部設在華盛頓的商務部普查局，在12個地區設置了辦事處，負責轄區范圍內普查工作。

美國各級政府的職能是提供公共產品，通過經濟政策營造良好的經濟發展環境。美國總統、州長競選時，從不對選民承諾GDP增長多少，而是重點闡述自己的稅收、就業、醫療、教育及公共建設的政策。選民以手中的選票決定其上任或下臺。