中國農村飲用水安全問題分析及對策研究

王　茜　王燕君

水是生命之源，是人類賴以生存的物質基礎，獲得安全的飲用水更是人類生存的最基本的要求。《1998年世界發展指標》認為，安全的水是指經過處理的地表水和未經處理但未被污染的水。在農村，安全的水意味著能夠滿足新陳代謝、衛生和家庭需要。

我國制定的飲用水安全衛生評價指標體系由水質、水量、方便程度和保證率四項指標組成。目前根據國家規定符合《生活飲用水衛生標準》的要求為安全；水量的要求以每人每天可獲得的水量不低于40L—60L為安全；在方便程度上以人力取水的往返時間不超過10分鐘為安全；在保證率方面，以供水保證率不低于95%為安全，四項指標中有一項低于最低值為不安全。

一、我國農村飲用水安全現狀

我國是一個農業大國農村人口約占全國總人口的70%，因此我國農村的飲用水安全對農村居民的生活和生命安全至關重要。為摸清我國農村飲用水安全的基本情況，水利部、衛生部組織人員進行全國農村飲用水安全現狀調查，結果顯示我國目前還有3.23億農村人口飲水不安全，占農村人口的34%。其中各類飲水水質不安全的有2.27億人；水量不足、取水不方便以及供水保證率低的近9600萬人。2.27億水質不安全人口中，飲用水氟砷含量超標的有5370萬人，引用苦咸水的3850萬人，地表水或地下飲用水資源被嚴重污染的9080萬人，飲用水中鐵錳超標的4410萬人。總體來說，農村的飲用水存在著嚴重的問題。2006年8月30日，溫家寶總理主持召開了國務院常務會議，會議強調實施農村飲用水安全工程是社會主義新農村建設的首要任務；同時，會議還通過了《全國農村飲用水安全工程“十一五”規劃》，由此可以看出國家保障農村飲用水安全的決心。

二、我國農村飲用水安全存在的問題

（一）工業點源、農業面源、生活污染源造成農村水環境污染

1、工業點源污染

工業點源污染主要來自兩個方面：鄉鎮企業產生的污染物與廢棄物及工業突發性事件。我國的鄉鎮企業分布散、規模小、經營粗放，許多企業（如造紙、印染、電鍍、化工、冶煉、機械加工、礦產、建材等）在生產過程中產生的廢水未經處理直接向江河湖泊和農田排放；工業固體廢棄物以及畜禽糞便管理不當，對地表水和地下水都產生了污染。此外，工業突發性事故也會引發周邊地區的水環境污染。

2、農業面源污染

農業面源污染主要來自三個方面：農藥化肥的使用、農村畜禽養殖和水產養殖、污水灌溉。農藥化肥的過量使用、投肥養殖使氮素和磷素等營養物質、農藥及其他有機或無機物的污染物質通過地表徑流和農田滲漏造成地表水和地下水的污染，使水環境日益惡化。

3、生活污染源

生活污染源主要是人們使用的各種洗滌劑和污水、垃圾、糞便等的隨意排放，生活污水中含氮、磷、硫、致病細菌較多，可以造成表面水域的富營養化和污染，同時農村基礎設施落后，普遍缺乏廢棄物和污水的處理系統，污水直接排放使水環境受到污染。

（二）地域性自然因素對農村飲用水安全提出挑戰

在我國嚴重威脅農村飲水安全的三大隱患是氟砷含量超標的飲用水、苦咸水和污染的地表水和地下水。前兩項主要受自然地理因素的影響。

1、長期飲用高氟水的影響

長期飲用高氟水會產生地方性氟中毒，表現為牙斑病和氟骨病，重者造成骨質疏松、骨變形，甚至癱瘓，喪失勞動能力。在我國飲用不安全的高氟水人口主要分布在華北、華東、西北和東北地區，且主要集中在河南、河北、安徽和內蒙古等省和自治區。華北地區的引用高氟水人口絕對數量、占飲水不安全總人口的相對比例都居于全國首位，屬于高氟水重災區。

2、長期飲用高砷水的影響

高砷水主要分布在內蒙古、山西、新疆、寧夏和吉林等地，受影響的人口約為289萬人，占水質不安全人口的1.3%。長期飲用高砷水會造成砷中毒，導致皮膚癌和多種內臟器官癌變。砷及砷化物是世界衛生組織下屬的國際癌癥研究所等諸多權威機構所公認的人類已確定的致癌物。

3、長期飲用苦咸水的影響

苦咸水是指水中溶解性總固體（含鹽量）超過了一定的含量，就會伴有苦澀或咸的感覺。根據調查，溶解性總固體超過2.5g/L的苦咸水，很難直接飲用。我國的苦咸水分布較廣，農村苦咸水人口主要分布在長江以北的華北、西北、東北等地區，目前全國農村飲用苦咸水的人口約有3800萬。長期飲用苦咸水會導致胃腸功能紊亂，免疫力低下，誘發和加重心腦血管疾病。

（三）水源保護、水質檢測不力，供水系統落后

1、水源保護和水質檢測不力

我國農村缺乏農村飲用水水源水質檢測，對農村水源應急預案及措施和保護力度不夠。目前我國只是在城市和重點流域開展了飲用水水源地水質監測和評價，而在廣大的農村地區，由于水源地分散、規模小、水質水量不穩定等因素，未能良好地開展監測保護工作，有些地區的水源水質監測還是空白。在科研方面，對農村飲用水源的研究工作較少，急需加強和完善。

2、農村供水系統落后

據初步統計，全國9.45億村鎮居民的自來水普及率約為40%，農村地區集中供水率低下，大多直接從河道、坑塘、山泉、水庫、淺層地下水取水，供水設施簡單，幾乎無水處理設施，飲水工程建設標準低，管理設施不完善，水處理工藝落后，供水水質不達標，水質化驗監測不規范，造成飲用水中有害礦物成分、污染物超標嚴重。另外，由于農村供水資金來源少、投入不足，使農村供水行業管理服務滯后，對水廠的水質安全執行監督不到位，難以達到國家的衛生標準。

（四）對農村飲用水安全法律保護力度不夠

1、農村飲用水安全的立法缺陷

我國在農村飲用水方面的法律較少，而法規和規章較多。目前在飲用水方面的法律散見于《環境保護法》、《水法》、《水污染防治法》中，且各法律之間未能形成科學、統一的體系；而相關法規和規章效力層次較低，內容之局限性使其難以對農村飲用水安全起到全面的規范保護作用。另外，不少法規和規章由于頒布的時間較早，已經不能適應當前社會的發展要求，急需修改和調整，因此對農村飲用水安全的保護力度收效甚微。

2、專門的飲用水安全法的缺失

我國沒有設立專門的飲用水安全法，這對于飲用水安全在沒有其他法律形成系統保護的情況下，很難從法律角度進行規范和管理。美國早在1974年就通過了安全飲用水法，旨在通過對公共飲用水供水系統實行規范管理，以確保公眾的飲水安全。并且該法律隨著社會的發展已經進行了兩次修改，以切實保障飲用水安全。我國的飲用水安全問題已經非常嚴重，這是民生的基本問題，而獲得安全的飲用水也是人類生存的最基本的要求，所以我國應當及早將飲用水安全納入到特別法中加以規范，從而保證廣大人民群眾尤其是占全國總人口2/3的農村居民的飲水安全。

3、農村飲用水安全的執法缺陷

（1）政府越權管理行為時有發生，令出多門屢見不鮮。我國《水法》對水資源的管理確立了“流域管理與行政區域管理”相結合的管理體制，并且由國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理和監督工作。在經濟發展落后的農村地區，當地政府只看到了飲用水資源的經濟效益，而忽視了流域管理的核心，也使本地的飲用水源管理效果并不理想。

（2）地方保護主義仍然存在。在經濟發展之后的廣大農村地區，地方政府意識到了發展本地經濟的必要性和緊迫性，他們更多地將發展經濟的希望寄托在本地投入少、產量大同時也污染嚴重的企業，鼓勵企業加大生產，然而對企業的違法排污行為管理不夠或放任超標排放，或者僅以少量罰款制裁。由此造成了農村廣大地區飲用水源的污染日趨嚴重，威脅著廣大人民群眾的生命安全。

（3）農村飲用水安全監管不力。我國現行的飲用水保護監督管理制度主要是針對集中供水的城市飲用水安全問題，而對于廣大的農村地區來說飲用水安全監管基本上處于空白，對于農村飲用水源以及水質的監測和管理也由于資金不足和技術設備落后而難以進行。

三、保障農村飲用水安全的對策和措施

（一）完善我國的飲用水安全法律體系

1、設立保護飲用水安全的特別法

為了加強對生活飲用水的保護力度，僅有散見于環境保護相關法律的內容和法規規章，遠遠不能滿足對飲用水安全的保護要求，所以我國可以借鑒美國等發達國家關于飲用水安全的法律制度，制定符合我國實際情況的飲用水安全的特別法，從而給飲用水安全提供法律依據。在制定飲用水安全特別法的同時，一定要注意與《環境保護法》、《水法》、《水污染防治法》相互協調，形成統一的飲用水安全保護體系。同時，對于《水法》、《水污染防治法》中的個別內容，要注重銜接和協調，修正其中相互沖突的內容，使其能夠充分發揮法律的作用。

2、建立農村飲用水安全執法監督機制

建立農村飲用水安全執法監督機制，就要克服執法過程中的地方保護主義，地方政府必須樹立生態經濟和環保主義理念，對造成農村飲用水安全威脅的違法違規案件嚴肅處理，嚴厲打擊。國務院應當責令各地政府建立健全公眾監督機制，拓寬群眾監督渠道，充分調動廣大農村居民監督的積極性，使飲用水安全執法全過程置于群眾監督之下。在飲用水安全執法監督機制建立的同時，設立飲用水安全信息公開制度，使得公眾能夠及時地了解當地飲用水的安全狀況。將農村飲用水安全與當地政府官員考評掛鉤，設立責任追究制度。對由于對飲用水監督不力造成的人身及財產損失，追究相關人員的法律責任。

（二）建立飲用水源監督機制、飲用水源突發污染事件應急管理機制。

國家應當建立農村地區飲用水源地保護的相關制度及管理部門，完善國家飲用水安全標準體系，設立農村飲用水源地監督網絡，定期對農村飲用水源水質各項指標進行監測，加大對農村飲用水供水系統的投資力度，同時將地方政府、當地居民一同納入到農村飲用水安全建設中來，從而實現國家資金支持、當地投資建設、當地居民收益的良好局面。針對飲用水源突發事件設立應急管理機制，各個部門相互協調做好突發飲用水安全事件的應對。制定應急預案編制導則，將供水系統規劃、污染物威脅管理、場地描述、公共健康應對、風險評估、恢復和重建納入到編制導則之中，使其更好地為農村飲用水安全管理服務。

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（作者簡介：王茜（1981—）女，河南蔚氏人，新疆石河子職業技術學院助教，武漢大學法學院在讀碩士研究生，主要研究方向環境與自然資源法。王燕君（1980- ）女，湖南醴陵人，江西九江學院政法學院助教。）