試析我國行政問責

呂　琴

一、行政問責制的概念

美國學者杰·M．謝非爾茨在其主編的《公共行政與政策國際百科全書》中對問責的概念進行了界定：“問責（accountability）是指委托方和代理方之間的一種關系，即獲得授權的代理方（個人或機構）有責任就其所涉及的工作績效向委托方作出回答。”在此概念的界定下，問責又可以分為廣義和狹義兩個范疇。從廣義范疇看，“問責作為一種普遍的社會關系形式，存在于許多社會環境和社會關系之中”，即一般問責；從狹義范疇理解，“問責常常與公共行政聯系在一起，被視為一種行政結構和治理方式”，即行政問責。對于行政問責制，國內學術界有不同的理解。概括起來主要有兩類觀點：一是認為行政問責制是公眾對政府進行問責的制度。具有代表性的學者有黃健榮、顧杰。二是認為行政問責制是行政系統對其行政干部的問責制度，屬于同體問責。具有代表性的學者有韓劍琴、余望成、劉江南等。筆者認為問責不應該僅僅局限于政府領導、政府各職能部門、直屬機關、派出機關、直屬事業單位等的行政主要負責人，直接責任人也應該屬于問責的對象。因此，“行政問責制是問責制的一個重要組成部分，它是指特定的問責主體針對各級政府及其公務員承擔的職責和義務的履行情況而實施的，并要求其承擔否定性的一種規范。”

二、完善我國行政問責制的建議

我國的行政問責制理論研究和實踐探索起步較晚，處于比較薄弱的狀況。由于推行時間太短，而且受大的體制環境的制約，不可避免地存在一定的不足之處，主要表現在以下幾個方面：（1）權責不清。我國各級政府和政府部門之間的有些職責規定不夠清楚、權限不夠明確，一旦追究責任時，相關部門相互推委，出現誰都有責任，誰又都沒有責任的情況；或者在問責中，問責客體具體應當承擔什么責任，模糊不清。（2）以同體問責為主，異體問責相對薄弱。目前我國的行政問責探索實踐，還主要停留在由上級行政機關來問責(即同體問責)，而國家權力機關、新聞媒體和社會公眾的問責(即異體問責)還很不夠。（3）問責范圍太小。時下的問責實踐，一些地方政府似乎更多停留在行政領導體系中，努力貫徹對上級負責、對權力負責的制度化，而在對法律負責、對公眾負責、對權利負責的努力上有所欠缺。

基于我國行政問責制目前存在的問題，必須在實施進程中進一步探索完善行政問責制的途徑。以下是筆者的幾點淺見：

(一)加強行政問責制的配套制度建設。實施和完善行政問責制，必須建立一系列配套的制度，其中基本的配套制度是職責明確和信息公開。首先，只有職責明確才能問責。職責明確既包括各級政府及職能部門的職責明確，也包括每個公務員的職責明確。各級政府和職能部門之間職權越明確，成員之間沖突就越少，組織運行就越井然有序，責任承擔就越清晰，問責就越容易。其次，問責應該從“權力問責”向“制度問責”轉變。要建立和健全問責制體系，結合具體的工作部門，明確問責范圍、對象和條件，只要符合條件，就自動啟動問責機制，用程序來保證問責制的健康發展。再次，只有信息公開才能問責。政府信息公開是實現公民參與的必要條件，是實行問責制的基礎。

（二）完善異體問責。首先，完善人大的監督機制。我國憲法規定了人大對行政機關有一定的政治監督制度，但這些規定尚未完善。各級政府官員很少因承擔行政責任而辭職或被罷免，地方行政首長有被罷免的，但多數是因經濟犯罪引起法律后果，并非是追究行政責任。從我國民主政治的發展而言，加強人大制度的建設對政府責任的落實具有關鍵意義，人大不僅要強化原有的監督職能，還可以在此基礎上開拓新的監督渠道，如不信任案的提出、彈劾制以及主要責任人引咎辭職制等，以增強人大問責的力度。其次，加強媒體問責。新聞媒體在西方被認為是立法、行政、司法三大權力之外的“第四種權力”。近年來，我國許多違法、違紀案件的調查和處理就是在新聞輿論的幫助和支持下進行的。媒體應高度關注公職人員的活動，一旦發現任何不軌行為的線索，則窮追不舍，使公職人員很難逃避監督。再次，加強社會輿論監督?？梢酝ㄟ^建立讓老百姓反映社情民意的政府網站，監督各級政府行政部門是否“有作為”。民間監督和社會輿論可以推動政府官員和公務員重視民意、強化責任，使長期習慣于“對上負責”的官員們學會“對下負責”。

（三）拓寬問責范圍。行政問責并非只問行政責任，法治國家對失職官員的追“問”，更多的是作為他律機制中的法律責任，而不僅僅是作為自律機制中的行政責任。從我國現實情況看，行政領域中的決策、用人和公眾對服務型政府的感受等問題才是問責的重中之重，尤其是決策失誤問題。因此，行政問責不僅要對發生的重大事故問責，而且要對錯誤的行政決策問責；不僅要對濫用職權的行政作為問責，而且要對故意拖延、推委扯皮等行政不作為問責。從追究安全責任事故向追究崗位平庸推進；從追究“有過”官員向追究“無為”官員延伸。問責不能僅僅局限于經濟領域的安全事故，對政治等其他領域的事故也要納入問責范疇。從管理不善、政績平平到用人失察、決策失誤等都屬于問責的范圍之內。同時我們也期待相關部門盡快制定一部統一的行政問責法。

參考文獻:

[1]JayM．Shafritz．Internationalencyclopedia of public policyand administration． Colorado：Westview Press,1998

[2]周亞越.行政問責制的內涵及其意義[J]．理論與改革，2004.

（作者簡介：呂琴（1982—）女，湖北洪湖人，中南民族大學法學院2007級憲法與行政法專業研究生。）