上海國際航運中心建設期待“軟著陸”

陳繼紅　真　虹

作為世界第一大貨運港口和第二大集裝箱港口，上海離國際航運中心到底還有多遠?

近期，國務院常務會議審議并原則通過《關于推進上海加快發展現代服務業和先進制造業、建設國際金融中心和國際航運中心的意見》，正式對上海“兩個中心”建設進行系統規劃和全面部署，規劃到2020年，將上海基本建成與我國經濟實力和人民幣國際地位相適應的國際金融中心、具有全球航運資源配置能力的國際航運中心，國家的重大決定無疑為金融危機后上海經濟發展轉型提供強有力的推動，對于發揮上海的比較優勢和示范帶動作用，具有重要意義。

但是值得我們高度關注的是，把上海建成國際航運中心是20世紀90年代中期確定的目標，并非當前新話題，而在當前全球陷入金融危機的時刻，國務院以正式發文方式提出建設上海國際航運中心將賦予上海更多的國家使命和任務。從20世紀90年代以來，中國國內和國際的情況以及航運產業本身的發展都有了巨大的變化。目前的上海港口航運業發展現狀距離當初制定的航運中心目標是否一致?在上海成為世界第一大港之后，是否已經達到了國際航運中心的目標?

國際航運中心在轉移

世界航運事業的發展和航運格局表明，國際航運中心的布局和內涵在不斷發展和演變。從空間布局來看，國際航運中心先后形成于西歐(倫敦、鹿特丹等)、北美(紐約)、東亞(香港、新加坡和東京等)。實質上，隨著世界經濟中心的轉移，世界航運中心的焦點經歷了由歐洲轉向美洲再轉向亞洲與中國的軌跡。

上世紀70年代末、80年代初中國改革開放以來，國際商品、資本、生產要素加快了向亞洲地區的轉移，中國持續保持經濟快速增長，逐步融入全球經濟一體化的“鏈條”中，已經成為世界經濟發展的引擎之一。全球航運業經歷一個新的變革，其重心正在向東亞，尤其是向中國轉移。而上海作為中國經濟發展最快的地區之一，在世界經濟中心東移過程中發揮了不可忽視的作用。國家領導人多次明確提出要把上海建設成為國際經濟、金融、貿易、航運中心和現代化大都市。因此，上海這個港口城市作為中國這個世界新型經濟中心的中心，要建設成為世界級的航運中心也理所當然地成為了人們關注的重心。

值得驕傲的是，自提出上海要建設國際航運中心以來，用了僅10年左右的時間實現了港口航運業飛躍式發展。早在2005年上海就成為世界第一大貨運港口和世界最大的港口機械制造基地，相信將來也會成為世界最大的造船基地。2008年，上海港貨物吞吐量5.8億噸，集裝箱吞吐量2800萬標準箱，是世界第一大貨運港口和第二大集裝箱港口。從這些港口航運業的“硬件”上來看，上海港口航運業的飛速發展和擁有的實力在全世界首屈一指。如果以這種發達的“硬件”條件作為一個航運中心的評判標準，那么上海建設國際航運中心，基本上已大功告成，也無可厚非了。然而事實并非如此簡單，在國際上，上海似乎并未被普遍認為是一個真正意義或者全面意義的國際航運中心。我們可以認為，國務院通過這次“意見”，說明是在新形勢下，上海國際航運中心建設進入了一個新的階段，即上海國際航運中心建設期待“軟著陸”。

軟環境的改善是關鍵

從國際航運中心的演變歷史來看，倫敦、香港、新加坡、紐約、鹿特丹等國際航運中心，硬件條件各具特點，但軟環境在其形成發展中都發揮了至關重要的作用。反觀上海國際航運中心的建設進程，硬件建設穩步推進，成效顯著，而軟環境存在巨大差距。因此，新階段上海國際航運中心建設的關鍵必然是軟實力的提升，必須處理好以下幾方面的問題。

“中心”與“兩翼”關系尷尬，自成一家。上海國際航運中心自建設以來，一直以“上海為中心，浙江、江蘇為兩翼”的戰略同步建設和發展。然而，“中心”和“兩翼”三者的關系一直比較尷尬，也很敏感，缺乏一個高效、有力的跨區域的協調和監管機構。正是由于行政壁壘，長三角區域內“兩翼”的內部港航資源整合雖已現端倪，但整體戰略合作與資源整合卻難以提上日程。

當前，上海的南北兩翼各自一體化發展，浙江形成“寧波一舟山港”；江蘇也在打造“蘇州港”品牌。雖然2006年，以上海組合港為平臺，長三角地區16城市的港口管1理部門，共同建立了長三角港口管理部門合作聯席會議制度。但由于兩省一市的行政壁壘以及經濟腹地交叉，這種會議制度形同虛設，整體推進和資源整合舉步維艱。

在國際上，國外重要港口發展互聯互動非常普遍，港口航運業的合作內容也相當廣泛。北美的紐約新澤西港、西雅圖港與塔科馬港、洛杉磯與長灘港，西歐的鹿特丹和安特衛普港，德國的漢堡和不萊梅港，南韓的釜山和光陽港，日本的東京、橫濱和神戶港，無不是一個相當規模的港口群，形成一個互聯互動的港口群為整體的航運中心。然而，對于上海國際航運中心的“中心”與“兩翼”來說，由于行政地區利益沖突，行政壁壘的限制，發展各自為政，港口航運資源運作帶有顯著的行政區域利益特征，難以形成整體合力。

國際航運中心的管理機構數量看似眾多，卻管理乏力。上海國際航運中心建設的機構看似繁多，但力量分散，缺乏一個層次較高的綜合性總體管理機構。國家層面和地方政府管理機構層出不窮。管理機構繁多，但協調卻是毫無力度。一是長三角兩省一市一直缺乏有力協調。在港口管理權下放實行“一城一港”的情況后，跨區域的協調工作一籌莫展、力度微弱：二是上海至今缺乏具有權威統一的市級領導層面的機構。紛繁的管理機構，均從各自利益出發，難以形成行政和管理的合力：三是口岸管理單位與中央機構的協調不夠。由于中央機構隸屬不同，口岸單位協調難度不小：四是相關管理機構職能交錯，理念多元，造成管理的錯綜復雜。尤以上海洋山保稅港區的管理混亂最為突出。在管理上出現誰都要管，誰都不管，而要合力推進時，又缺少牽頭的部門，形成了“三個和尚沒水喝”的局面。

航運服務產業發展滯后，集群發展的環境尚未形成。倫敦、鹿特丹、香港、新加坡等世界著名航運中心的經驗告訴我們，航運中心競爭力的關鍵在于提升航運服務功能。這次國務院通過的“意見”，促進上海同時建設國際金融中心和航運中心兩個中心，不是一種巧合，而是一種必然。因為金融中心和航運中心是相輔相成的，世界著名的國際航運中心無不同時都是著名的金融中心。

當前上海國際航運中心航運服務業發展面臨的主要問題是：高附加值航運服務行業發展嚴重滯后。上海國際航運中心雖已具備相對完整的產業鏈條，但尚未形成多層次、全方位的航運服務體系，尤其是在航運金融、航運保險、海事法律服務等衍生服務方面還存在不少空白點；航運服務業集群發展的氣候和環境尚未形成。世界著名的國際航運中心的形成都與良好的政策支持保障體系分不開，例如，高效的口岸服務環境、完善的自由港政策、自由的貨幣政策以及優惠的船舶登記政策等，香港和新加坡便是如此。和世界著名航運中心相比，我們的政策服務軟環境差距很明顯，國際化程度低：現有部分航運服務門類存在著企業數量多、規模小、服務不規范或市場壟斷經營、高層次航運服務專業人才匱乏等問題。

區域集疏運體系建設不夠科學，發展脫節。長江三角洲地區大多數城市都將鐵路、公路、空港等分別建設，各種運輸方式缺乏有效銜接，信息不能共享，區域集疏運系統一體化嚴重滯后。主要體現在：一是城市綜合交通建設與港口建設脫節，港口集裝箱集疏運方式過分依賴公路。從上海港來看，鐵路尚未進入集裝箱碼頭港區，集裝箱海鐵聯運成本高、運量甚微；集裝箱貨物絕大多數是由公路運到上海，對上海城市交通產生巨大壓力。二是區域干支港口對接不暢。干線港口與支線港口尚未對接，區域內集疏運網絡不完善。目前上海沿海港口發展快，但內河航道網絡發展不及江浙。內河航道層次較低，不能與江浙內河航道等級對接。三是內陸集裝箱場站還未形成體系，大量貨物由零擔運輸到港口周邊集裝箱場站集拼轉運，集裝箱“門到門”優勢沒有得到發揮。