對當前國家商品儲備體系的思考

鄭俊峰

◆ 中圖分類號:F810 文獻標識碼:A

內容摘要:國家商品儲備具有明顯的公共產品屬性,是國家財政儲備的實物形式。國家財政應加強財政資金投入、財稅政策扶持等手段,建立健全國家商品儲備體系,發揮國家商品儲備的宏觀調節職能,以確保國家財政安全和經濟安全。

關鍵詞:財政儲備 國家商品儲備 宏觀調控

當今世界,國與國之間經濟競爭的輸贏取決于經濟實力,經濟實力的重要組成部分則是國家的戰略物資儲備。當前我國面臨的主要經濟問題是價格問題,首當其沖的是國際能源、資源、糧食價格高位徘徊;其次是匯率問題,人民幣升值預期持續不斷,外匯儲備持續縮水。這些問題都直接或間接地凸顯了國家商品儲備的重要性。

新形勢下國家商品儲備的重要意義

國家商品儲備是以國家為主體的物資儲備,即國家作為后備而有計劃儲存的以糧食為代表的農產品、以石油為代表的能源、以銅礦為代表的礦產資源等重要物資的總稱。這些物資由國家直接掌握,其收儲和動用都必須經國家批準。國家物資儲備分為戰略儲備和經濟儲備。戰略儲備是國家為了應對意外沖擊而準備的物資儲備,經濟儲備是為保證市場供應、避免價格大幅波動而進行的物資儲備。入世后我國宏觀經濟失衡表現得更加復雜,關系國計民生的重要商品價格大起大落,凡此種種,都更加彰顯儲備問題的重要性。

建立國家商品儲備是保障國家經濟安全的需要。國家儲備的基本功能是防止因重要資源的供應中斷或供應急劇減少對國民經濟造成的巨大沖擊。國家儲備還可以通過投放或購進調節重要資源的供求關系而穩定市場,盡量減少惡性波動的發生,這是國家儲備穩定機制的另一重要功能。此外,國家儲備還可以提高我國在國際市場上的大宗商品定價話語權,擴大我國的外交回旋余地,防止外部勢力利用戰略資源對我國采取直接或間接的不利行動。

建立國家商品儲備是保障國家國防安全的需要。領土爭端使得我國國防建設顯得更為重要。強大的國防必須有強大的經濟、資源做后盾,加強戰略物資儲備,平戰結合,才能使國防與經濟協調發展。有了充足雄厚的戰略物資基礎,我國國防建設才能更具威懾力。

建立國家商品儲備是應付不可預測自然災害的需要。2008年年初的冰雪風暴災害和5.12汶川大地震,無不需要大量的儲備物資對無辜受難的人們進行幫助和對受損的城市進行援助重建。我國是社會主義國家,更要從最廣大人民的利益出發,進行有計劃的國家戰略儲備。

當前對國家商品儲備問題的認識誤區

(一)對國家物資儲備的本質認識不清

對于國家物資儲備的本質現在有兩種看法,一種認為國家物資儲備屬于財政范疇;另一種認為屬于流通范疇。戚圭晉(1986)認為,“財政是以國家為主體的分配關系。根據國家物資儲備基金性質和物資運動的特點,國家物資儲備是以國家為主體的分配和積累關系,屬于國家財政范疇,而不屬于流通范疇”。但是在之后的財政領域鮮有對物資儲備進行過系統研究,運用成熟的財政理論分析儲備的適度規模、資金使用效益等方面的研究還是空白。

(二)將國家商品儲備視為財政負擔

目前,部分人提出國家物資零庫存,或提出要利用期貨市場減少實物儲備等主張。殊不知零庫存是企業降低成本的一個途徑,而國家發展過程中,會有很多未知因素,沒有儲備是難以為繼的。因此,要正確認識國家商品儲備是財政儲備的實物形式,比貨幣形式的的財政儲備(包括外匯儲備)更具戰略意義,因為一旦出現意外沖擊,貨幣形式的儲備不一定能買到需要的物資。因此,它不是政府的“額外”支出,而是一種特殊的財政儲備資產,是一種財政資源。由于國家商品儲備實行的是低買高賣原則,因此投資在商品儲備上的資金,不但不會形成實際財政支出,還有可能增加財政收入。而儲備過程中真實的財政支出,僅僅是商品儲備設施的建設和日常維護費用,而不是儲備本身。

(三)過分強調經濟全球化和資源共享而忽視資源安全

我國已經進入重工業時代,對資源的需求劇增,加劇了資源與經濟發展的不協調,導致我國在全球市場競爭中與其他國家處于不平等的地位。從某種意義上講,國際金融資本操縱商品期貨市場,從而控制了大宗商品價格,對我國經濟發展構成了威脅,因此必須采取有效應對措施,確保我國經濟安全。各種應對措施應當構成完善的應對體系,包括完善金融體系,發展金融和商品期貨市場;壯大市場規模,加強預警監控,完善風險防范措施;拓寬利用國外資源的途徑,提高企業獲取國外資源的能力等。

(四)忽視商品儲備調控經濟的作用

國內對國家商品儲備的調控機制研究非常薄弱,儲備部門更多是只將儲備政策作為一個獨立的行業調控工具,未能與財政、貨幣政策協調配合,發揮宏觀調控合力。商品儲備的性質是公共產品,商品儲備政策實質上是財政政策的一種,商品儲備是從實物形態上調節市場供求,較之貨幣價值形態的調控更為直接、更快見效。將商品儲備納入財政政策范疇并與貨幣政策等相互協調、配合使用,將為國民經濟持續、穩定、協調發展提供重要保證。

國家財政在商品儲備體系完善中應發揮的作用

(一)國家財政要為商品儲備提供充足的資金來源

國家商品儲備是政府為維持經濟社會穩定而提供的公共產品,理應是國家公共財政的覆蓋范圍,因此,所需經費主要應由公共財政承擔。同時,由于不同商品儲備有不同受益者,為了減少國家財政壓力,應讓一些重要商品儲備的主要受益者對國家儲備做出貢獻,借鑒國外經驗,可以設計多渠道的儲備資金解決方案:由公共財政通過國家預算的方式,直接撥款成立國家商品儲備基金,從國家財政支出中逐年安排,以貨幣形態存在的國家物資儲備基金,由財政部統管,收儲后形成了商品儲備,貨幣形態轉化為實物形態,當物資調撥出庫后,再由物資形態轉化為貨幣形態,這時的儲備基金既是待購儲備商品的資金,也是國家財政的后備金,當國家財政需要時可以暫時動用,事后補還;建立官民共同負擔的機制?？山梃b日本的做法,國家石油儲備基地的建設資金70%由國有石油公司出資,另外30%由民間石油公司出資,可通過政府擔保、發行政府擔保債券和非公開債券等方式,向金融機構貸款,石油儲備的管理、維護費用國家給予適當補貼;在我國外匯儲備超常增長的狀況下,直接利用外匯儲備進口物資作為國家儲備。

(二)加大對商品儲備的財政稅收政策支持

可以考慮給予參與國家商品儲備的企業低息貸款、加速折舊等財稅優惠政策,充分調動中央、地方、國有企業、集體、個人多元投資糧食、石油、礦藏等倉儲業的積極性。在確保國家基本戰略需要的前提下,加強商品儲備的社會化。

要在財政政策上制定鼓勵農業發展,鼓勵儲備已探明資源儲量的辦法。這方面的財政政策措施主要體現在兩個方面:根據政府確定的對主要農業產區和已探明資源儲量地區給予特殊的財政補貼和轉移支付;對農業企業和資源勘探企業進行補助。不僅要考慮企業在農業投入和勘探資源中付出的成本給予補助,還要在企業所得稅上給予必要的優惠。

進一步改革資源稅,擴大資源稅的調節作用。當前,在提高資源稅稅額標準的同時,要考慮改變資源稅計量依據,由現在的按企業產量征收改為按企業探明的可采儲量征收,促使企業盡量提高資源的回采率。同時,調整資源稅征收辦法,將稅率與資源回采率和環境修復掛鉤,按資源回采率和環境修復指標確定相應的稅收標準,只有這樣才能有效保護資源,增加資源的儲備量。

此外,還要切實落實“走出去”戰略,大力支持國有能源企業開拓海外能源市場,充分利用國內外兩種資源、兩個市場,立足于國內能源的勘探、開發與建設,同時積極參與世界能源資源的合作與開發,只有這樣才能保證在國際油價波動的時候,占據更主動的位置。國家要進一步加強對資源類境外投資和對外經濟合作項目在投資審批手續和程序上給予特殊支持,對前期開辦費用給予資金補助,還可以從財務管理、投資風險基金、稅收抵免優惠等方面給予特殊的財政支持,發揮財政政策的導向和推動作用。

與此同時,國家財政要對商品儲備運行發揮監督作用。國家財政在支持國家商品儲備的同時要充分發揮財政的審計監督職能,提高財政資金的使用效率,可以借鑒政府采購的相關理論和法律政策,把商品儲備采購納入政府采購范圍。

財政政策框架下儲備政策的正確運用

物資儲備的資源配置職能主要體現在通過對價格的干預,引導資金流向,促進社會資源的有效利用,通過儲備商品的吞吐操作來調節供求關系,引導價格趨向合理的水平,促進資源的合理配置和市場的有序運行;收入分配職能主要體現在對農民和資源產地人民的保護,縮小城鄉收入差距;經濟穩定職能主體是穩定價格,使經濟周期波動趨于平緩,促進國際收支平衡。國家物資儲備參與宏觀調控則是發揮財政政策進行宏觀調控的必然選擇。與財政政策與貨幣政策相互獨立所不同的是,國家商品儲備政策不是獨立的調控政策,它隸屬于財政政策,在財政政策的框架下考慮國家商品儲備政策有利于發揮財政政策作用的合力。

物資儲備從實物形態上調控市場供求。國家物資儲備政策是所有進行宏觀調控的財政政策工具中最為便利的。動用國家物資儲備進行調節,可靈活熨平各期經濟周期波動,不會造成新的供需失衡。在用政府購買進行宏觀調控時,如果購買的是一般生活消費品,則在擴大當前內需的同時,也消耗了社會資源;相反,如果購買是為了儲備,就可以在社會需要時釋放出來。單純的購買只能解決需求不足的問題,解決不了需求過旺的問題,相反,國家物資儲備參與宏觀調控則可以在需求不足時,通過購買擴大需求;在供給不足時,通過釋放儲備來滿足需求,是一個可以雙向調節的有力的政策工具。

國家儲備調控具有靈敏性的優勢。傳統財政調控手段往往具有滯后性的弊端,會導致問題的積累和調控效率低下。儲備調控則根據各項經濟指標的變化情況和預警體系及時進行預調和微調,保持相應的調控前瞻性,做到未雨綢繆,將經濟波動降到較小的范圍內,從而降低宏觀調控的調控成本。

國家儲備調控具有盈利性的優勢。儲備調控的原則是“以豐補欠”、“低買高賣”,科學合理、運行順暢的儲備調控總是低價收儲,高價拋出,既有利于國家儲備自身實力的增強和國有資產的保值增值,又可以實現宏觀調控的社會效益,也可以產生良好的經濟效益。

國家物資儲備可以有效調節國際收支平衡。國家物資儲備調節國際收支平衡主要表現在兩方面:外匯儲備增多時,可多進口一些物資儲備起來;外匯儲備不足時,可增加物資出口,增加外匯收入,把“實物”變成“貨幣”,既支持了生產,又起到輪換物資作用。

參考文獻:

1.鄧力平,陳賀菁編著.國際服務貿易理論與實踐.高等教育出版社,2005

2.傅志華,蘇明.能源儲備:財政儲備的另一種形式.中國財經報,2006

3.張青.國家商品儲備:安全與穩定.經濟科學出版社,2007