推進農村公共服務體系建設的現實路徑選擇

劉艷平

◆ 中圖分類號:D625 文獻標識碼:A

內容摘要:我國城鄉居民在公共服務上仍存在較大差距,農村公共服務體制落后的原因是多方面的。本文在分析其原因的基礎上,指出推進農村公共服務體系建設應解決投資主體、服務決策和運營及監管等問題。

關鍵詞:農村公共服務體系 供給制度 投資主體

十七屆三中全會提出了到2020年我國農村改革發展基本目標和任務,其中重要的一項就是實現城鄉基本公共服務均等化明顯推進,農民基本文化權益得到更好落實,農村人人享有接受良好教育的機會,農村基本生活保障、基本醫療衛生制度更加健全。這一目標的實現將切實改善農民的生活水平和生活質量,使農民分享到更多的改革發展成果。

農村公共服務供給現狀

隨著經濟社會的不斷發展,經濟體制、政治體制與社會體制改革進程與改革強度不斷加快與加強,各級政府加大了對“三農”的投資力度,農村公共服務的供給與服務水平明顯得到改觀。特別是近幾年來我國政府財政在農村基礎設施、農村公共衛生、農村社會保障、農業科技支持等方面的投入逐年增加,政府承擔的提供公共服務與產品的責任逐漸加強與明顯,農民得到的實惠也顯而易見。但我國農村公共服務體系仍存在一定的問題和不足,主要表現為農村公共服務供給總體缺乏,城鄉供給不平衡;農村公共服務供給結構失調,供求矛盾突出;農村公共服務質量不高,效率低下。

農村公共服務水平低的原因分析

(一)二元經濟結構導致農村公共服務供給制度缺失

長期以來,我國實行城鄉分割的二元經濟結構,在這種“非均衡戰略”下,以農補工,以農促工,促進農村資源向城市和工業轉移,削弱了農業發展的自我積累能力,減少了農村公共產品供給的自有資金來源。這種二元經濟結構體現在公共服務的供給上,就是形成了城鄉截然不同的公共服務供給體系。城市實行的是以政府為主導的公共服務供給制度,相對于城市而言,農村很大程度上實行的是以農民為主的“自給自足”型公共服務供給制度。

(二)財政投入不足導致農村公共服務投資主體缺失

由于農村公共服務供給存在外部效應,私人供給往往是缺乏效率或無效率的,因此政府作為公共利益的代表,政府是農村公共服務供給的主要提供者。近些年來,政府雖然一再加強對農村公共服務的投入,但由于財力有限,與城市比較起來仍存在很大的差距。較為貼近農民需求的市場、社會中介組織等供給主體的作用一直被忽略。

(三)農村公共服務的投資、決策和運營缺乏必要的監管機制

農民是農村公共服務的受益主體,農村公共服務的提供應最大限度地滿足他們的需求。但目前我國農村公共服務的供給決策是自上而下的行政命令式進行的,供給總量、供給結構和供給程序多數是由鄉及鄉以上的政府組織以政策規定的形式下達,帶有很強的行政指令性、主觀性、同一性。在這種“自上而下”的決策機制下,地方各級政府部門根據各自“政績”和“利益”的需要做出決策,往往很容易造成農村公共服務供給與實際需求的脫節,甚至部分農村公共服務的提供損害到農民的利益。于是,公共資源的浪費和農民公共需求得不到滿足的矛盾不可避免。

另外,監督制度的缺失不僅扭曲了農村公共服務的供給結構,而且造成了一些供給資金使用和管理上的不當,資金被浪費或挪用的現象時有發生。與此同時,對鄉鎮財政運行約束缺位,不僅導致農村公共服務供給成本較高,更為嚴重的是造成了制度外供給膨脹。一些鄉鎮預算只是鄉鎮領導缺乏周密調查分析草率做出的,整個財政運行缺乏嚴格的程序約束。在這種預算決策機制下,公共財政“透明性”要求無法踐行,財政運行毫無效率可言,公共服務供給的“錯位”、“缺位”也就不可避免。

如何推進農村公共服務體系建設

(一)投資主體問題

1.加大財政投資以建立統籌城鄉的公共服務供給制度。政府要從根本上改變非均衡的城鄉公共服務供給制度,調整政府公共支出政策,加大對農業和農村的投資力度,建立城鄉一體化的公共服務供給體系,向城市和農村提供均衡的公共服務,逐步縮小城鄉間基本公共服務的差距。為了更好地履行財政投資主體職能,各級政府應依據相關法律法規界定職責范圍。除了對事權做出清晰的界定,與之相對應,財權也要和事權相統一,改變以往財權向中央集中,中央把提供公共物品的責任下放得過低的局面。

2.構建以政府為主導的多元化農村公共物品供給體系。政府壟斷供給農村公共服務也存在“政府失靈”,有必要進行供給主體的多元化創新。非政府供給主體主要有以下三種形式:

首先是私人盈利組織供給主體。政府應允許一部分以盈利為目的的民營資本進入公共服務供給領域。在經濟和技術具備可行性的條件下,私人盈利組織就會有動力提供農村公共物品和服務,尤其是一部分準公共物品,如農村職業教育、農村水利灌溉系統、農村醫療、農村道路電網建設等,都可以通過收費的方式實現排他,并可能盈利。其次是民間互助互益供給主體。民間互助互益供給模式適合區域性公共物品的供給,村民往往按照居住村落和血緣關系形成互助互益群體,共同出資修建小范圍內的公共物品,如農田水渠、水井等。由于出資是建立在互助、自愿的基礎上,那些不出資的人就會很容易地被排除在使用范圍之外。最后是民間公益性供給主體。有越來越多的民間非盈利性組織在道德動力的驅使下,志愿供給農村公共物品和服務,彌補政府提供公共服務的失靈。

(二)服務決策問題

切實解決農村公共服務供需矛盾的關鍵是要改變現有的公共決策制度,建立“自下而上”的需求表達機制,切實施行以農民需求為導向的公共物品和服務供給決策機制。

1.政府應在民主決策中發揮積極作用。建立“自下而上”的決策機制,政府應主要發揮以下作用:第一,建立和完善村民委員會和人民代表大會制度,在村民委員會制度和鄉人民代表大會制度的基礎上,由全體農民或農民代表對本社區內事關公眾切身利益的公共項目進行投票表決,使農民能夠通過直接或間接的渠道充分表達對公共服務需求選擇的意見,使多數人的需求意愿得到體現,并發揮一定的監督作用。第二,政府應努力推進農村基層民主制度建設,完善基層民主選舉制度,加快農村基層政府的組織建設,改變農村基層領導人由上級組織部門任命的形式,把主動權交給農民,由農民直接選舉出能真正代表農民利益、對農民負責的社區領導人。第三,完善農村一事一議制度。通過一事一議,確實解決農村亟需的部分公共物品供給問題,降低農村公共物品提供的交易成本,提高農民的收益水平。

2.充分發揮農民組織和社會中介的力量。農村社區要鼓勵農民建立完全屬于農民自己的農會組織和協會。農民協會作為代表農民自身利益的非政府組織,它的建立不僅使組織起來的農民能有效有序的表達自己的利益訴求,而且可以通過農民協會這個載體參與同政府的對話,來制衡基層政府和村委的權力濫用,抑制非意愿消費選擇下的公共服務供給,實現公共服務均衡供給,減輕農民不合理稅費負擔。對于涉及到縣或地區內較大型的農村公共服務供給的決策,如果政府根據現有的民主決策程序難以做出決策,可以組織專家聽政會,還可以考慮借助于社會上的評估公司和市場調查公司等社會中介的力量進行可行性評估分析和進一步的市場調查,因為這些公司從性質上是獨立于農民組織和政府機關的,他們的調研結果更具客觀性,在此基礎上再進行投票決定。

(三)運營及監管問題

1.政府投資提供的公共服務的運營。各地方政府可以根據本地的實際情況,逐步改變公共服務的運營模式,取消或整合鄉鎮政府的“七站八所”,擴大市場參與運營的成分。取消或整合“七站八所”后,部分服務可以通過向市場招標的形式來管理運營。政府實行公開招標,與中標者簽訂合同,根據合同制訂全面考核方案,根據服務質量和考核成績,兌現服務費用。這就形成了“政府承擔、財政保障、競爭擇優、購買服務、合同管理、考核兌現”的農村公共服務運營模式,即所謂的政府“花錢買服務,養事不養人”,既緩解了農村稅費改革后的財政緊張局面,又提高了農村公共服務的供給效率。但不是所有的公共服務都適合這種做法,各地要因地制宜、因事制宜,而且要有配套的制度和措施。

2.非政府投資主體提供的公共服務的運營。對于一些準公共物品和服務也可以由私人提供,私人盈利性組織投資提供農村公共物品和服務的首要目標是獲取一定的利潤,如果是建成后即轉讓給政府管理使用,則按照政府投資提供的公共服務運營,否則實行的是市場化運營,在運營中應注意以下問題:一是產權界定問題。對于私人提供的準公共物品應首先明確其產權歸屬,這樣才能保障投資者的收益權等各項權利。二是政府要做好這些服務的價格監管。雖然是市場化運營,但為避免形成區域性壟斷,政府要對其進行價格監管,按照投資合同,在不侵犯投資主體正常利益的情況下,最大限度地保障農民的利益。三是適當采用財政補貼政策。對于盈利性投資主體的財政補貼,也應在其提供的公共物品和服務的使用和運營中,尤其是在投資者出現運營虧損時。非盈利性公共物品和服務,重點是使用權的保護,政府相關部門應遵循“誰投資誰受益”的原則,界定各投資主體的各項權益。

參考文獻:

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3.于慎澄,馬秀貞.山東省構建農村公共服務供給機制的現狀與路徑[J].青島大學學報(社會科學版),2008(3)