協商合作邏輯下城市社區治理結構的構建

張開平

◆ 中圖分類號:F299 文獻標識碼:A

內容摘要:協商合作是現代社區建設和社區發展的重要邏輯視野,本文從協商合作切入,分析了現行社區治理結構,并從改革城市管理體制、明確社區組織的職能、提升社區居民的參與度三個維度,對構建協商合作的社區治理結構提出了建設性措施,以期推動社區發展的治理。

關鍵詞:協商合作 城市社區 治理結構

城市社區作為城市的基本單元,其發展過程實質上是各種力量在社區空間中相互博弈、相互作用構成網絡的過程,是一個逐步走向社區善治的過程。城市社區的日益發展及社區主體的日趨成長,為社區治理提供了多元主體。在這種背景下,無論是社區資源的整合,還是社區功能的日益完善,都要求社區的治理結構走向協商合作。

協商合作邏輯下的社區治理

合作主義也被稱為統合主義、法團主義或社團主義,是20世紀70年代由施密特(Pilippe C Schmitter)系統概括的。合作主義是“一個利益代表系統,是一個特指的觀念、模式或制度安排類型”。在合作主義的視野中,國家與社會是一種協商、合作的邏輯關系。由于中國的公民社會還不成熟,因此,一方面需要政府必須有一個規范的模式和框架,以及時地將社會的積極性和創造性納入政府的體系,另一方面國家要承擔起培育公民社會的責任,由居民到公民的成長是一個自主性、參與性、權利性增強的過程,因此培育公民社會是一個培養公民自主性、參與性、權利性的過程。從政治層面上看,公眾參與社區治理是城市基層民主的基礎和核心內容,也構成了現代民主發展的重要基礎。而公眾參與與社區治理的實現過程是國家與社會的一種相互博弈過程。從現代民主的發展趨勢與西方發達國家實踐來看,協商合作是現代社區發展的邏輯視野。

從我國社區治理的實踐來看,社區治理正經歷著深刻的變遷,主體由單一化(政府)轉變為多元化,治理組織體系由垂直科層結構轉變為橫向網絡結構,治理過程由行政控制轉變為民主協商與合作,治理關系由依附與庇護關系轉變為博弈與互惠的理性取向關系。由于利益主體的多元化,社區治理實質上成為一種利益主體間的集體博弈與選擇過程,即與社區需求和滿足存在直接或間接利益關聯的個人與個人、個人與組織、組織與組織之間的合作互動過程。在協商合作邏輯下的社區治理,應是在相關利益主體(即社區治理主體)間合作網絡體系建構與完善的基礎上,以社區參與為社區治理的結構性驅動力,通過正式和非正式制度規則的形成,塑造一種新的多中心社區治理秩序。

同時,社區治理的核心對象是社區公共事務,這也是社區治理的邏輯起點。協商合作邏輯下的社區治理結構源于社區公共事務及利益主體的多元化。社區公共事務是公共產品的組合,是涉及多個家庭和多個組織的共同需求,是個體需求的集合。社會公共事務涉及到多個行為主體之間的復雜權利關系,實質上這是一種利益關系的博弈,這就需要建立一種集體選擇機制來解決個體需求的表達與整合問題。同時,治理社區公共事務需要各相關利益主體貢獻資源、分攤成本、共享利益,這也需要建立一種平等的協商合作機制,以實現資源的效用盡可能最大化。

現行社區治理結構分析

構建或確立一種新的城市治理與社區建設模式,首先必須在理論上確立政府、市場和(社會)社區三者之間的關系。研究一國或一個地區的城市治理和社區治理模式亦是如此。國家與社會的關系從不同角度可以有多種分類,按其強弱程度的不同,可劃分為四種模式:“弱政府,弱社會”、“強政府,弱社會”、“弱政府,強社會”、“強政府,強社會”。所謂“強政府”,就是強調“國家至上論”,認為政府行政權力應當無所不在、無所不能,這種模式的典型特征是“萬能政府”。所謂“強社會”,是強調“社會至上論”,認為“管得少的政府就是最好的政府”,其典型特征是社會充分自治。

從加強和推進社區建設的目標來看,應該是“強社會”;但從實際社區建設的推進過程和經驗來看,特別是在初期階段,應該是“強政府”。從我國社區建設的推進過程來看,我國現行的社區治理結構呈現出“強政府,弱社會”的特征,其主要表現為:現實社會與強大的政府相比,還相當弱小,人們所追求的強社會所依賴的市民社會,沒有真正形成;另一方面,長期以來,政府雖經歷了多次政府機構改革,但政府權力的回縮力度過小,沒有為社區組織的發展釋放更多的權力空間。從理論上說,在“強社會”的表象特征中,社區是城市社會管理的微觀重心。從我國現行的社區管理體制來看,“強社會”事實上是不存在的。

從社區的自主權來看,當前,社區很大程度上受制于政府,難以與政府形成有效的協商合作。社區的自主權主要包括社區的財權、用人權和事權。一個充分自治的社區,必然是對自己的事務有充分的自主決策權,能動用社區財力進行社區各方面的建設。現實中,社區的財權依靠于政府,包括各種建設經費、辦公經費、社區工作人員的工資等都來源于政府。政府對每個社區經費的劃撥具有自由裁量權,因而社區建設的狀況與前景取決于政府的投入。在用人權上,社區所擁有的自主權限也十分有限。政府一般掌握著用人權,以保證其各項方針政策得以在社區順利實行,一些地方甚至出現由政府直接任命社區工作人員的情況。在社區的事權上,社區承擔了大量來自政府的職能,而對于自身的事務反倒無暇顧及。這種情況導致了社區居民與居委會是法定的代理,而政府與居委會卻形成了實際的代理,這種雙重代理極易導致政出多門、令出多門等現象,從而形成委托—代理困境,最終出現居委會缺位。

構建協商合作的社區治理結構

自20世紀90年代我國推行社區建設與社區治理后,雖然各地區進行了治理模式的多方實踐,也取得了一些成效,但仍存在以下問題:政府仍然在社區治理中扮演著重要角色,社區居委會的力量仍舊較為薄弱,社區成員參與主動性差。伴隨著經濟發展與社會轉型,國家與社會關系也隨之不斷進行調整,在城市社區發展中的重要體現就是社區多元主體的發展和社區自治性的成長,這為社區治理協商合作的實現提供了基礎。

(一)改革城市管理體制

我國社區建設是從改革城市街道辦事處和居委會的管理體制入手的,體制問題是一個根本問題,社區建設的重點就是要創新城市基層管理體制。從目前的改革模式來看,主要是弱化模式,即弱化街道辦事處的職能,通過擴大社區居委會規模,健全社區居委會的職能,以此做大、做強社區。這種模式雖然在實踐中表現形式多樣,但從理論上看,都有一個共同的前提特征,即基于協商合作的邏輯。

基于目前各地的社區建設實踐和各地的城市基層管理體制的改革試點,本文建議的改革思路是:

第一,弱化直至取消街道辦事處的存在,在社區內設立社區行政事務服務中心,履行本社區內的行政管理與服務職能,承接現行街道辦事處的職能,同時將現在由社區居委會承擔的行政性職能轉接過來。第二,實施“一社區一黨工委”的政策,將現行的街道黨工委改為社區黨工委。社區黨工委是社區內多種組織和各項工作的領導核心,同時取代社區內原有的其他黨的組織,如社區黨委、黨總支、黨支部。第三,保留社區內現有的社區居委會組織和社區成員代表會議。這兩個組織應該成為社區居民權益的保護性機構,其主要職責是維護社區居民的合法權益不受侵犯。在法律程序框架內,社區成員代表會議由全體有選舉權的社區居民選舉產生,社區居委會是在社區成員代表會議的常設機構,由其產生,對其負責。經過這樣的組織和制度設計后,社區里有社區黨工委、社區行政事務服務中心、社區成員代表會議、社區居委會以及其它社會中介服務組織、民間組織。

(二)明確社區組織的職能

首先,要對社區事務進行明確劃分,主要分為社區公共事務和社區私人事務,凡是可以通過市場來提供的私人產品,應該通過市場來調節,由市場主體來提供。社區居委會自己創辦的便民服務點,可以通過承包、租賃等方式由個體或者私營企業來經營,同時由社區居委會負責監督。其次,將社區公共事務進一步細分為社區行政事務、社區鄰里事務、社區組織事務。凡是屬于由行政執法主體提供的公共產品,必須由相應的行政部門來獨立承擔;凡是可以通過社區居民民間組織來解決的鄰里事務,可以讓各種社區民間組織通過自我服務的方式加以解決;凡是涉及到居民權利的社區組織事務,均由社區自治組織來承擔。明晰各組織的職能,有利于推進社區各類組織的功能分化,這為社會中介組織的發展提供了充分的空間,同時也為構建協商合作邏輯下的社區治理模式奠定了堅實的組織基礎。

(三)提升社區居民的參與度

社區居民參與度的高低,決定著社區建設與城市基層民主化實現程度的高低,是實現社區建設由外源型行政推動向內生型自治發展的關鍵,也是協商合作邏輯下社區治理模式發展的本義所在。為此,要探索各種行之有效的民主實踐形式,拓寬民主渠道,提高社區居民參與的積極性,積極推進社區自治。

首先,加強對社區居民的思想培育,樹立社區意識;培育各類社區組織的社區意識,逐步建立健全共駐共建、資源共享、利益共享、責任共擔的機制。其次,強化社區居民與社區之間的利益關系,推動居民利益社區化。將社區居民的利益與社區事務緊密相聯,能使居民在利益關系的基礎上自主參與社區事務的管理。這樣,可以真正實現居民回歸社會的目標。再次,開辟多種民主渠道,為社區居民參與社區事務提供良好的機制保障。要大力試行社區事務聽證制度,要在社區內開展民主評議活動,提高社區工作的透明度和居民的信任感。

結論

綜上所述,自20世紀90年代我國推行社區建設與社區治理后,雖然各地區進行了治理模式的多方實踐,也取得了一些成效,但總體上并不理想,表現為政府仍然在社區治理中扮演著重要角色,社區居委會的力量仍舊較為薄弱,社區成員參與主動性差。伴隨著經濟發展與社會轉型,國家與社會關系也隨之不斷進行著調整,在城市社區發展中的重要體現就是社區多元主體的發展和社區自治性的成長,這為社區治理協商合作的實現提供了基礎。從我國的歷史發展趨勢來看,在國家與社會的關系上,將從國家主導型向國家與社會合作型轉變。在政府與社會的協商合作中,政府的權力逐漸向社會過渡,社會權力逐漸擴大,社會的自治能力得到增強。在協商合作的邏輯視角下,在城市社區建構一種新型的國家與社會關系將有利于中國社會的長期穩定與發展。

參考文獻:

1.張靜.法團主義[M].中國社會科學出版社,1998

2.張洪武.多中心秩序與社區治理模式選擇[J].河北學刊,2005(4)

3.王梅.利益相關者邏輯下城市社區的治理結構[J].北京行政學院學報,2008(2)

4.何曉玲.社區建設模式與個案[M].中國社會出版社,2004

5.馮華.協商合作:城市社區建設的發展之路—以成都市S轄區為例[J].廣東社會科學,2008(2)

6.黎昕.中國社區問題研究[M].中國經濟出版社,2007

7.王紹文,羅永君.社區自治的困境及其成因與對策[J].廣西社會科學,2008(4)