從鐵西模式看地方基層政府職能轉變

董　峰

具有東方魯爾之稱的沈陽鐵西老工業基地,是全國乃至全世界老工業基地的典型代表,同時也是實現老工業基地改造振興的杰出代表。建國60年來,尤其是改革開發30年來,沈陽鐵西經歷了繁榮到鎮痛到復興的發展歷程,其對老工業基地的改革實踐受到了國內外各界的關注和高度認可。2007年被國家發改委、國務院振興東北辦授予“鐵西老工業基地調整改造暨裝備制造業發展示范區”,2008年被評為“全國改革開放30年18個最具典型代表”之一,被聯合國人居署授予“全球宜居城區示范獎”。分析和總結沈陽鐵西老工業基地的經驗做法,使其能夠保證持續穩定地發展,不僅是對沈陽鐵西未來發展具有指導作用,同時對國內其它老工業基地的改造和發展也具有借鑒意義,也是對老工業基地改造理論的豐富和發展。

一、鐵西模式

(一)鐵西工業區的制度模式

1、新型的政府架構

2002年6月沈陽鐵西區與與其緊鄰的國家級沈陽經濟技術區合署辦公(以下稱為新鐵西)。轉變行政職能,重新設置、調整機構,精簡人員,提高辦事效率。沈陽經濟技術開發區的先進管理理念和政府文化,直接影響了計劃經濟觀念較強的鐵西老區政府。新鐵西打破了過去僵化的社會關系網絡,建立起了面向市場、更加開放、務實和勇于創新的政府,執政能力明顯提高。幾年來的實踐證明,政府職能發生明顯變化,已經從過去以抓企業為主逐步轉變到以抓城市規劃管理建設、制度建設和社會保障體系建設為主,有力地調控了鐵西工業區改造。

2、多方面優惠制度供給

兩區合并前,鐵西工業區內國有企業享受不到開發區優惠政策,處在不平等的競爭地位。兩區合并后,搬遷企業既可以享受沈陽經濟技術開發區各方面優惠政策,又可以享受振興東北老工業基地“企業所得稅優惠政策”和“部分行業擴大增值稅抵扣范圍的優惠政策”等,形成了多方面優惠制度供給的局面。此外,新鐵西相繼頒發的“鼓勵民營經濟發展的優惠政策”、“外商投資商業領域管理辦法”等都促進了工商企業發展。

3、初步建立現代企業制度

新鐵西充分利用各個方面制度條件的改善,促進企業在搬遷中完成體制轉換,使國企改革取得突破。通過并軌、轉換身份,實施再就業工程,基本實現了13多萬失業職工的就業和再就業,95%以上企業的所有內債全部償清。企業主輔分離工作全面完成。企業所辦的醫院、房產、學校、供暖、供水、幼兒園等全部分離到社會,企業競爭力明顯增強。大部分市屬企業按公司法改制為公司制企業,初步建立了現代企業制度,部分中央、省直屬大中型企業改制為上市公司,轉換了經營機制。鐵西工業區在大力推行股份制改造過程中,仍強調國有控制力的提高和加強。沈重、沈鼓、沈陽機床、沈礦、沈陽化工等一大批國有大企業通過改革、改造、改組,都煥發了青春得到了發展壯大。

4、全面建立社會保障制度

目前新鐵西建立起了以“三險”為核心的社會保障體系。全區30多萬企業職工全部享受了養老、失業和醫療保險,已有11.6萬退休職工領到養老保險金,有2.7萬人次領到了失業保險金,街辦企業1270名未參保且無收入的退休職工,由區政府出資將他們全部納入最低生活保障范圍。

在全區所屬集體企業中實行了醫療保險或城市集體職工新型合作醫療制度,全區農民基本實行了新型農村合作醫療。本著“真情回報工人階級”的宗旨,按照全面救助的原則,2005年4月新鐵西正式發布“城鄉群眾特殊困難社會救助暫行辦法”。該辦法是東北地區建立的首個弱勢群眾社會救助制度,重點向城市低保戶和農村特困戶傾斜,尤其關注因病致貧、因殘喪失勞動能力的低保家庭。從基本生活救助、教育救助、住房救助、醫療救助、就業援助等10個方面解決城鄉群眾生活中存在的實際困難。

(二)鐵西工業區的文化模式

1、從“工業文化”向“商業文化”轉變

沈陽鐵西工業區在其發展的鼎盛時期被譽稱為“共和國的裝備部”。在不足40平方公里的區域內,集聚了30萬產業工人,工廠密布,機器轟鳴,煙囪林立,一派大工業文化景觀。鐵西人習慣并陶醉于這種大工業文化氛圍,工業情結深厚,“工業興,鐵西興”的觀念根深蒂固。崇尚工業的傳統長期影響鐵西工業區改造方向。直到本世紀初期,注重發展現代服務行業,調整產業結構的改造思路,才被人們認真對待。盡管“工業立區”仍然是新鐵西產業結構調整的基本戰略,但是沈陽鐵西老區將被徹底打造成現代商貿文化服務生活區的現實,表明了新鐵西經濟文化觀念的根本轉變,已不再重工輕商,市場經濟的商業文化氛圍初步形成。

2、從“技術改造”向“體制改革”轉變

沈陽鐵西工業區改造大半歷程中,改造的基本路徑是工業技術改造,大部分的資金、物力和人力投放在技術改造上,而國有企業體制改革相對滯后。似乎只要采用了先進的工業技術,淘汰落后的機器設備,企業就會起死回生。但事實上,工業技術改造只解決了問題的一個方面。沒有國有企業體制、機制、產權和管理等方面的改革,技術改造的作用不能充分發揮。基于這種認識上的變化,沈陽鐵西工業區巧妙地運用了工業空間重組機會,做到了“技術改造”和“體制改革”的協同共進,把體制改革作為老工業區改造工作的重點。

3、從“改造老工業區”向“建設新城區”轉變

沈陽鐵西工業區改造基本上長期延續“就工業區論工業區改造”的做法。2001年4月沈陽市計劃委員會編制的《沈陽鐵西工業區“十五”區域性總體改造調整計劃綱要及2010年發展設想》,尚未提出“徹底搬遷,異地發展”的想法。沈陽市委、市政府提出“兩區合署辦公”戰略,反映了沈陽鐵西老工業區改造理念的更新,思想方法的跨越,它是一種“徹底、系統、開放的大改造觀”。從城市整體著眼,實施空間重組,把鐵西老城區改造變成了新城區建設。

4、從“消極待業”向“積極就業”轉變

1990年代中后期,沈陽鐵西下崗失業人數最多,各種社會關系緊張,企業和政府都承受了巨大壓力。目前這些問題得到徹底解決。這種變化的表層原因歸于沈陽鐵西經濟的振興,但深層次原因是鐵西人思想觀念的變化。人們逐漸認同和支持政府的改造策略,消除抵觸情緒,就業觀念發生了變化。人們逐漸拋棄了計劃經濟時期形成的“等靠要”思想,打破了“單位人”情結,主動培養新的技能,尋找新的就業崗位,從“消極待業”向“積極就業”轉變。當然,這個過程是十分困難的,政府和各級團體做了大量的艱苦工作,社會主義工人階級的政治覺悟也起到了關鍵作用。

二、鐵西模式的形成機理——機制決定論

鐵西模式的成功具有一定的代表性和普遍性,但同時也反映了一些問題的特殊性。以東北老工業基地為例,在整個的東北地區,至少有哈爾濱、齊齊哈爾、吉林、鞍山和沈陽鐵西五個具有代表意義的老工業基地。在相同的方針政策環境下,地方政府所建立和實施機制和制度是決定老工業基地改造和持續發展的主要決定因素之一。

(一)機制架構

沈陽市委、市政府賦予新鐵西市級管理權限,將老工業區與新開發區整合的做法堪稱全國首創,是一種老工業區改造的制度創新。新鐵西規劃三大功能區,即現代商貿生活區、現代工業區和科技教育研發區,總面積約為128km2,人口約100萬人。

從表面看,新鐵西的誕生只是空間形式的變化,是人口和經濟要素的空間重組。但實質上,這個空間重組過程是一種制度創新,是老工業區改造的一種新模式。沈陽經濟技術開發區的先進管理理念和企業文化,直接影響了計劃經濟觀念較強的鐵西區政府。兩區行政管理人員的重組、融合,打破了過去僵化的社會關系網絡,建立起了面向市場、更加開放、務實和勇于創新的政府,執政能力明顯提高。企業搬遷是一個“去粗存精”的過程,淘汰舊設備,引進新工藝,精干主業,做大做強主導產業,全面提升企業競爭能力。企業搬遷帶來了生產方式變革,改變了過去企業以產品為核心的封閉式生產模式, 實行專業化生產,建立了快速適應市場需求的生產工藝線。工業企業搬遷調整了城市工業生產布局, 擴大了企業的發展空間,優化了城市空間結構。通過企業搬遷,改變了企業性質,改革了企業管理機構,突出了企業的研發功能、市場營銷功能和財務管控功能,促進了企業管理水平的提高,這是對國有企業改革最具有決定性意義的方面。通過采取整體搬遷,2002—2008年底,沈陽鐵西區共搬遷284戶企業,工業總產值達到1701億元,年均增長34.8%。

(二)決策機制

沈陽鐵西人一是以敢于突破的氣魄,執行重大決策。鐵西改造是1986年開始的,16年的改造雖有成績,但深層次問題始終難以突破,沿襲老路沒有前途,闖出新路沒有現成答案,每前進一步必然有風險、有代價,只有以敢于突破創新的氣魄,結合鐵西實際進行大刀闊斧、脫胎換骨的改造,才有可能走出一條改造振興的新路。為闖出這條新路,鐵西區委、區政府提出并實施了“全面開放、活化資源、打造環境、產業升級、完善功能、強化管理”的24字發展方針,堅定不移用“24字方針”推進鐵西改造。二是以勇往直前的精神,執行重大決策。鐵西改造是一場深刻的革命,必然要觸及方方面面的利益,如果在鐵西改造中患得患失,怕這怕那,必將一事無成。三是以無欲則剛的品格,執行重大決策。在7年來鐵西改造過程中,人們對鐵西改造的認識莫衷一是。但新鐵西信念只有一個,那就是堅決貫徹沈陽市委、市政府重大決策,搞好沈陽鐵西改造。用沈陽鐵西改造的結果來做證明。

(三)公共服務機制

新鐵西建立了良好的基層政府運行和管理機制,在這個機制上充分的實施國家有關政策,這是政府機制職能的有效體現,但是如何讓企業在這種機制下更有效的適應現有機制,實現持續發展,也是新鐵西政府需要考慮和解決的問題。新鐵西政府為了進一步提高基層政府的公共服務水平,完善了適應企業發展、為企業發展服務的公共服務機制,建立了公共制造平臺、公共研發平臺、金融服務平臺、現代物流平臺、人才培養平臺等五個公共服務平臺。

充分發揮基層政府的管理職能,建立適應區域發展的有效的政策管理機制,是新時期黨中央國務院對基層政府提出的新要求。沈陽新鐵西政府充分發揮其政府機制職能,建立了一整套的促進老工業基地改造,企業發展轉型的辦法,是沈陽鐵西模式建立的重要一環。

(董峰,1963年人,遼寧大連人。武漢理工大學經濟管理學院產業經濟學博士研究生、現為沈陽經濟技術開發區管理委員會副主任)