我國合資鐵路發(fā)展的現(xiàn)狀、問題與前瞻

肜新春

自上世紀80年代啟動合資鐵路的工作以來,合資鐵路已經(jīng)成為我國鐵路建設(shè)的重要方式和全國路網(wǎng)的重要組成部分,同時也為深化鐵路管理體制改革,建立現(xiàn)代企業(yè)制度積累經(jīng)驗。隨著國民經(jīng)濟的快速增長使得物資的周轉(zhuǎn)和運輸業(yè)面臨巨大需求,尤其是《鐵路中長期規(guī)劃》的推出,給我國合資鐵路的發(fā)展提供了難得的機遇。

一、我國合資鐵路發(fā)展的現(xiàn)狀

(一)發(fā)展情況

我國合資鐵路的發(fā)展經(jīng)歷了以下幾個階段。1980年代初期是探索起步階段,廣西自治區(qū)政府與鐵道部合作修建南防鐵路,構(gòu)建了合資鐵路的雛形,“七五”末期,廣東省政府與鐵道部合作共同出資建成了我國第一條合資鐵路。“八五”期間是穩(wěn)步發(fā)展階段,先后有13個合資鐵路項目開工建設(shè),合資鐵路遍布18個省區(qū),總長度發(fā)展到7933公里。進入新世紀后是規(guī)范管理階段。2002年底,全國建成、在建的合資鐵路項目共有33個,組建合資鐵路公司29家,分布在21個省、市、自治區(qū),資產(chǎn)總額1088億元。2003—2007年,全路已新組建合資鐵路公司40個,投資總規(guī)模9600多億元,其中地方政府及其他社會投資者權(quán)益性投資約2000億元。2008年部省合資建路成效顯著,地方政府、企業(yè)共投資885.92億元,占國家鐵路和合資鐵路完成投資3349.70億元的26.4%,為歷年來最多。與“九五”期間發(fā)展狀況相比已經(jīng)有了很大提升。

(二)合資鐵路發(fā)展的政策演變

改革開放后,針對鐵路“運輸瓶頸”十分突出的問題,我國政府開始重視合資鐵路的發(fā)展工作,先后出臺了一系列鼓勵和支持的政策,明確了其市場主體的地位。1992年8月,國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家計委、鐵道部《關(guān)于發(fā)展中央和地方合資建設(shè)鐵路的意見》,明確指出“合資鐵路是對傳統(tǒng)的建設(shè)和管理體制的一大突破,是深化鐵路改革的一條新路。”為貫徹落實國務(wù)院文件精神,鐵道部1993年11月頒布《〈關(guān)于發(fā)展中央和地方合資建設(shè)鐵路的意見〉實施辦法》,就合資鐵路投資、建設(shè)、經(jīng)營以及有關(guān)政策等方面做出規(guī)定。在此基礎(chǔ)上,1996年5月,《合資鐵路管理辦法(試行)》頒布實施。2005年7月,鐵道部出臺的《關(guān)于鼓勵支持和引導非公有制經(jīng)濟參與鐵路建設(shè)經(jīng)營的實施意見》也明確提出“研究探索合資鐵路經(jīng)營機制和經(jīng)營政策,積極擴大合資建路規(guī)模。”2006年6月,鐵道部又推出《“十一五”鐵路投融資體制改革推進方案》。2004年1月,國務(wù)院審議通過的《中長期鐵路網(wǎng)劃》,明確了我國鐵路中長期發(fā)展的目標和任務(wù)。

(三)合資鐵路的市場優(yōu)勢

合資鐵路具有以下特征:多元化的投資主體。合資鐵路打破了鐵路建設(shè)長期以來形成的單一國家投資、鐵道部獨家建路經(jīng)營的格局,開辟了由多個投資主體合資建路、共同管理的新路。運營管理與國鐵有效關(guān)聯(lián)。合資鐵路在建設(shè)和運營過程中,不可避免地與國鐵產(chǎn)生許多關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)和經(jīng)濟關(guān)系,成為國有鐵路發(fā)展的有益補充。經(jīng)營管理具有獨立性。合資鐵路公司是由鐵路與其他投資主體設(shè)立的公司制企業(yè),實行自主經(jīng)營、獨立核算、自負盈虧,依法享有民事權(quán)利,承擔民事責任。差異化的運輸站段管理體制。合資鐵路公司的法人治理結(jié)構(gòu)設(shè)有股東會(或股東協(xié)商制度)、董事會、監(jiān)事會,其權(quán)利機構(gòu)是股東(股東會),決策機構(gòu)是董事會,監(jiān)督機構(gòu)是監(jiān)事會,實行董事會領(lǐng)導下的總經(jīng)理負責制。

(四)合資鐵路建設(shè)規(guī)模不斷擴大

“八五”期間合資鐵路新增長度為2738公里,比國家鐵路(鐵道部投資建設(shè))新增長度1238.6公里還多一倍;合資鐵路從1996年的306.3公里增加到2004年的786公里;合資鐵路對路網(wǎng)的貢獻率“八五”期間達到59.7%,在1996—2004年間雖有起伏,有三個年份稍低,其余年份均在40%以上,其中1998年達到了186.1%(表一)。

再從投資的增長情況,也能看出合資鐵路的權(quán)重在不斷增加(表二)。

(五)在經(jīng)濟建設(shè)中的作用

合資鐵路作為鐵路運能新的增長點,為緩解鐵路運輸供求矛盾、促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、改善鐵路生產(chǎn)力布局結(jié)構(gòu)也做出了重要貢獻。合資鐵路線路中有80%以上是區(qū)域干線或路網(wǎng)干線的聯(lián)絡(luò)線。2004年合資鐵路旅客和貨物發(fā)送量分別占全國鐵路的3.6%和6.5%;客、貨運輸周轉(zhuǎn)量分別占3.4%和4.7%。

合資鐵路的產(chǎn)生和發(fā)展,打破了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下鐵路投資主體單一、建設(shè)資金來源完全依賴中央政府的局面,標志著初步形成了鐵路投資主體多元化的新格局。

在管理體制上,合資鐵路進行了大膽的改革和創(chuàng)新。一是企業(yè)制度創(chuàng)新基本按《公司法》要求組建了規(guī)范化公司,建立健全了較為規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)。二是組織模式創(chuàng)新,按照“突出主業(yè)、專業(yè)協(xié)作”原則,建立了精干的專業(yè)化組織體系。三是運營管理模式創(chuàng)新,積極探索適合自身特點的運營管理體系,出現(xiàn)了全委托、半委托和自管自營等多種模式。四是內(nèi)部管理體制創(chuàng)新,以提高管理效率和經(jīng)濟效益為中心,盡量減少管理層次,并通過對職能業(yè)務(wù)的綜合化管理,精簡管理機構(gòu)。五是機制創(chuàng)新,實行靈活多樣的勞動用工制度,建立“效率優(yōu)先、兼顧公平”的分配機制,有效地提高了勞動生產(chǎn)率。

二、我國合資鐵路發(fā)展存在的問題

(一)合資鐵路進展緩慢

新世紀以來,我國GDP增速保持在將近10%的高位,而鐵路里程增加率卻徘徊在2%左右的地位,合資鐵路的增加率更是顯得十分有限。從2001—2008年GDP增長率與鐵路里程增長率曲線圖,可以觀察到二者的發(fā)展趨勢和關(guān)聯(lián)性(見圖)。

另外,合資鐵路的發(fā)展規(guī)模與國家鐵路相比也很有限,2005年以前合資鐵路每年的投資額均在50億元上下徘徊,而國家鐵路的投資額均在450—500億元左右。

在經(jīng)營管理方面,目前合資鐵路公司普遍規(guī)模較小,平均每家擁有的營業(yè)里程約為316公里,根本談不上規(guī)模經(jīng)濟。在結(jié)構(gòu)上,線路布局不合理,在一個有效運輸區(qū)域內(nèi)被分割成多家合資鐵路公司的現(xiàn)象比較突出,而且與國鐵線路的布局也不協(xié)調(diào),小型化、分散化問題較為嚴重。

融資機制不成熟,經(jīng)營成本高。合資鐵路融資機制存在的主要問題表現(xiàn)為投資結(jié)構(gòu)不合理。地方政府投入資本金過低和落實不到位,致使建設(shè)項目難以啟動;融資方式缺乏科學性,貸款比重過大,致使鐵路建成后面臨還本付息的巨大壓力,甚至長期負債經(jīng)營,難以自我生存和發(fā)展,嚴重影響了合資鐵路的快速穩(wěn)定發(fā)展。

合資鐵路是投資多元化的自主經(jīng)營企業(yè),其經(jīng)營管理機制應(yīng)與企業(yè)化管理要求相適應(yīng)。目前存在的主要問題是產(chǎn)權(quán)管理體制不完善,資產(chǎn)經(jīng)營和監(jiān)管責任沒有很好地落實。

(二)在行業(yè)發(fā)展中權(quán)重不足

從鐵路基建投資組成來看,鐵道部始終是全國鐵路建設(shè)的投資主體。“八五”期間,鐵道部在鐵路建設(shè)投資的比重曾經(jīng)下降至86%左右,“十五”前3年這一比重又回升至92.1%。

另外合資鐵路盈利水平低,債務(wù)負擔重。2003年合資鐵路運營收入約110億元,還本付息約35億元,約占收入的1/3,其中大部分是利息,極大地降低了合資鐵路的盈利水平。

(三)體制改革面臨突破

首先要突破的是政企不分導致管辦一家。鐵道部是剩下的唯一一個政企不分的部委,既行使鐵路行業(yè)主管職權(quán),又擁有管理著14個路局在內(nèi)的龐大資產(chǎn)。體制外資本很難得到公平合作的機會。

第二要突破贏利模式不清晰。社會資本投資毫無疑問帶有贏利目的,而他們也清楚國有資本的代表——鐵道部之所以提出投融資改革引進社會資本的政策,除了減輕政府負擔,提高運行效率外,更重要的是彌補巨大的投資缺口。但關(guān)鍵是推出的引資項目的贏利模式很不清晰,投資回報率低于6%的比比皆是,讓社會資本失去基本的興趣。

第三要突破調(diào)度權(quán)高度集中、收入結(jié)算體系不透明的問題。只要跨區(qū)域的調(diào)度系統(tǒng)、清算體系還掌握于鐵道部手里,社會資本投資的項目與現(xiàn)有國家鐵路聯(lián)運時,利益必然糾纏在一起,就很難處理好車輛調(diào)度和收入清算。

第四要突破的是現(xiàn)行的鐵路財務(wù)核算模式。現(xiàn)有的模式主要考量主行業(yè)盈虧,而非企業(yè)盈虧。投資者連自己管轄的經(jīng)營收入、成本和利潤都無法控制,利益分配混亂無序,民間資本的投資回報,同樣也不可能得到有效保障。

(四)與國外發(fā)展的差距

近20年來,國外已經(jīng)出現(xiàn)了大量社會資本(私人部門)參與鐵路投資、運營的實例,例如美國、加拿大、英國、新西蘭、澳大利亞、瑞典、日本、阿根廷、巴西等都不同程度開放私人部門擁有和經(jīng)營鐵路。如果要引入更多市場主體,吸納更多社會資本,就必須構(gòu)建國有資本注入制度,有效化解投融資風險為前置條件。日本、韓國、美國、瑞典、法國、德國等都選擇了同樣“政企職能分離、公企業(yè)構(gòu)建、鐵路經(jīng)營市場化”的改革與發(fā)展道路。我國合資鐵路的發(fā)展,還沒有形成與之匹配的合理的制度安排。

三、合資鐵路發(fā)展的政策建議

(一)合資鐵路發(fā)展的可預(yù)見變化

近年來,鐵路運輸在一定程度上滯后于國民經(jīng)濟的快速增長。鐵道部采取走出去和請進來的方式,先后與31個省區(qū)市簽訂了鐵路、地方合作建設(shè)鐵路的協(xié)議,涉及建設(shè)項目158個,總投資約1.4萬億元。2005年,鐵道部在北京相繼舉辦“中國鐵路建設(shè)項目推介會”和“中國鐵路投融資改革論壇”,廣泛吸引企業(yè)、金融界參與鐵路投資。3年多來,地方政府、企業(yè)與社會出資人投資鐵路建設(shè)項目近700億元。目前,地方政府已成為鐵路建設(shè)的重要投資者,投資方式主要有財政直接投資、征地拆遷費用入股等投入。

鐵道部相關(guān)資料顯示,未來5萬億元投資中,地方政府及其他社會投資者擬出資超過7000 億元;鐵道部的新一輪建設(shè)資金有相當一部分來自銀行。鐵道部與包括國家開發(fā)銀行在內(nèi)的 11 家銀行簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議,已有123個大中型鐵路建設(shè)項目由銀行出具了貸款承諾,金額達到10877億元。在新一輪簽訂的部省(區(qū))戰(zhàn)略合作協(xié)議中,地方政府及其他社會投資者出資超過7000億元,占所簽訂協(xié)議項目總投資規(guī)模的20%以上。

為保證鐵路跨越式發(fā)展的順利進行,鐵道部采取了一系列措施,積極推進鐵路投融資體制改革,為鐵路大規(guī)模建設(shè)提供充足而長效的資金保證。同時,鐵道部積極開展股份制試點工作,大秦鐵路、廣深股份、鐵龍股份、集裝箱公司、中鐵快運和行包公司等股改試點取得重要進展,為擴大鐵路股權(quán)融資開辟了現(xiàn)實可行的有效途徑。

(二)體制創(chuàng)新有助于發(fā)揮合資鐵路的重要作用

“部省合資”項目需要創(chuàng)新機制。原來的鐵道部和各省按“部省合資”模式合作建設(shè)的合資鐵路肇始于上世紀80年代中期,截止2008年全國共有40多條這樣的合資鐵路,為當時既想解決運輸瓶頸問題,又無法馬上爭取到鐵道部立項投資的部分省份提供了解決方案。但這些合資鐵路基本都由鐵道部控股。鐵道部需要考慮對部省合資項目的機制再創(chuàng)新。

整合資源,實現(xiàn)規(guī)模效益。相對于國鐵來說,合資鐵路最大的優(yōu)勢在于體制創(chuàng)新,但其最大的劣勢在于自身未能形成網(wǎng)狀運營的格局,這必將嚴重影響到合資鐵路的生存與發(fā)展。如果能夠在局部區(qū)域整合合資鐵路,逐步形成網(wǎng)絡(luò)體系,就可以提升合資鐵路整體運營能力、競爭能力和抗風險能力,最終達到規(guī)模化經(jīng)營的目的。因此,應(yīng)該加快合資鐵路重組進程,整合合資鐵路資源。

建立健全各項法律法規(guī)建設(shè)支持合資鐵路的發(fā)展。一是應(yīng)當盡快修訂《合資鐵路管理辦法》。二是要盡快完善投融資機制相關(guān)的法律法規(guī),確保投融資政策的實施。三是加大政策支持力度,支持合資鐵路發(fā)展。國家應(yīng)明確界定合資鐵路公司的公益性與經(jīng)營性,盡可能地減少其所承擔的公益性責任,為之創(chuàng)造一個可以良性發(fā)展的外部空間。四是強化合資鐵路的企業(yè)化經(jīng)營管理機制。合資鐵路公司作為規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè),應(yīng)建立科學、規(guī)范、嚴格的經(jīng)營管理機制。五是完善對合資鐵路的監(jiān)管體制。六是進一步優(yōu)化合資公司法人治理結(jié)構(gòu)。

現(xiàn)有的鐵路可以探索改造成合資公司,以存量換增量,籌集資金用于其他線路的建設(shè)。

把鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職能劃給鐵道部,把企業(yè)性經(jīng)營業(yè)務(wù)剝離出去,由獨立市場主體來運營管理。同時,可以參照世界各國構(gòu)建的公益性識別與擔當機制。

(作者單位:中國社科院經(jīng)濟所)