論失地農民的社會保障權現狀及立法保護

王衛東　李賀英　趙世琪

一、失地農民社會保障權的現狀分析

社會保障權是公民的一項基本權利,即公民要求國家通過立法來承擔和增進全體國民的基本生活水準的權利。失地農民作為在國家城鎮化進程中產生的新群體,為國家發展做出了重大貢獻,理應受到國家的照顧和保障。從目前來看,對失地農民的權利還存在諸多保障不力,使得其權利出現了流失,影響了其生活水平及發展能力。

首先,就業權的流失。在目前城市失業人員大量存在的前提下,務農是許多農民主要的甚至是唯一的工作。只要手中有土地,他們就享有著就業權、謀生權。但是,城市化推進導致大量土地被征用,政府和相關企業又不安置農民就業,這些失地農民無田可種,再加之自身文化技能低,就業門路窄,基本上處于失地即失業的境地。

其次,基本生活保障權喪失。從總體情況看,土地被征用后,大多以農業為主的農戶因勞動力就業轉移和家庭產業轉移沒有得到解決,收入明顯下降。而生活消費支出卻有所增長,消費中商品性消費比重增大。盡管農民失去了土地,但是許多地區并未因此把他們當作市民,失地農民大都沒有享受到最低生活保障,未參加社會養老保險和醫療保險,一旦補償金用完了,基本生活費就沒有了來源。

第三,醫療保障權的流失。醫療支出是一項大的支出,現在因病致貧的現象比比皆是。失地農民雖然獲得了安置補償費,但是作為一次性貨幣補償發給農民,讓其自謀出路。

第四,養老保障權的流失。隨著我國進入老齡化社會,人口壽命也越來越長。人口學家預測,到2020年我國農村65歲以上老人的比例是14.0%—17.7%。中國農村正在進入一個老齡化的社會。但一個現實的問題是誰來保障這些老人的生活。

二、失地農民社會保障權的法學審視

從世界范圍內來看,發達國家的社會保障制度首先是社會保障的法律制度,這是法治國家在解決弱勢群體的社會保障問題上的一致做法。鑒于此,同時基于規則導向型改革對于我國社會轉型的現實意義,社會保障制度本質上是一項法律制度,首先必須將失地農民的社會保障問題納入法學的視野進行探究。失地農民社會保障權的根本缺失在于,社會普遍地漠視了為憲法所宣告的改善人民生活的理念,忽略了農民尤其是失地農民為憲法所確認和保護的公民社會保障權利。這直接導致保護失地農民社會保障權的法律缺位。應當看到,正是由于缺乏以權利保障為核心的制度規范和規則導向,我國失地農民的社會保障無論在理論研究上抑或是實務探索中,相對于現代化的步伐都是嚴重滯后的。

從理論層面而言,目前學界多偏重于從社會學或經濟學的視角對失地農民的社會保障問題進行研究,往往不太重視制度構建對解決失地農民社會保障問題的重要意義。因此,忽略了從法學的視角對該問題進行研究的理論價值。

從實踐層面而言,無論是中央還是地方,在推進失地農民的社會保障方面,其立法都是遠遠不足與滯后的。相關制度的缺失必將嚴重損害失地農民的基本人權——社會保障權,在有關基本法律尚未出臺的情形下,亟待地方立法的頒行。但是,僅追求立法速度而不注重立法質量和良性機制的建立,往往欲速則不達。

三、從立法上構建失地農民社會保障權的保護機制

(一)修改《土地管理法》,建立健全土地補償機制。

目前我國的征地制度主要是依據《土地管理法》及其《實施條例》,以及各地出臺的地方性法規及規章。執行多年以來,制度中的弊病明顯。雖然2004年對《憲法》和《土地管理法》進行了修正,但還存在諸多不足,有必要對《土地管理法》進一步修改。第一,明確界定公共利益的范圍。應當在法律中以列舉方式規定國家征地的目的,嚴格限制土地用途。第二,尊重農民,導入市場機制。充分尊重農民的主體地位,讓失地農民直接參與到征地的全過程中。并且,按照市場交換的原則,處理征地單位與失地農民之間的利益關系。第三,建立合理的征地補償機制,改變原來的貨幣安置。征地補償應體現在多方面,如適度的經濟補償、參照市場價提高征用補償標準、幫助安置就業和提供基本的社會保障。第四,完善土地征用程序,保障農民在征地中的知情權、參與權和監督權。

(二)制定《社會保障法》,建立健全社會保障機制。

近年來社會保障立法逐步轉到按照社會主義市場經濟要求進行體制創新的階段,但中國社會保障立法以維護社會穩定與社會公正立法理念,還未能真正清晰地體現出來。立法理念的落后以及沒有統一的《社會保障法》制約了我國社會保障制度的發展。

制定《社會保障法》,首先,應擴大社會保障的覆蓋范圍。改變我國現行社會保障實施范圍狹窄的局面,要將養老保險、醫療保險、失業保險等的實施范圍切實擴大到鄉鎮企業、小集體企業、私營企業、三資企業等各類企業的職工,使所有企業職工都能享受社會保險待遇;統籌城鄉發展,最終建立一個統一的包括全體勞動者在內的社會保障制度。其次,考慮專章規定失地農民的社會保障問題。其內容包括:明確政府對失地農民的社會保障責任;失地農民社會保障的范圍;建立失地農民保障基金以及基金來源與原則等。

(三)積極實施《就業促進法》,建立健全就業扶持機制。

2008年1月1日起施行的《就業促進法》是我國就業促進領域的一項重要立法。該法借鑒了國外的先進經驗,使就業促進工作更加制度化、科學化。第五十二條規定:“各級人民政府建立健全就業援助制度,采取稅費減免、貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼等辦法,通過公益性崗位安置等途徑,對就業困難人員實行優先扶持和重點幫助。”該法明確規定“就業困難人員”包括因失去土地難以實現就業的人員。基于此,政府應采取各種措施扶持實地農民再就業。

(基金項目:本文為2007年河北農業大學非生命學科和新興學科科研發展基金項目《失地農民的社會保障問題及解決機制研究》成果)

(王衛東,1971年生,河北保定人,河北農業大學人文社科學院副教授,研究方向為法學教學。李賀英,1954年生,河北雄縣人,河北農業大學人文社科學院副教授,研究方向:法學教學。趙世琪,1977年生,湖北洪湖人,河北農業大學人文社科學院講師。研究方向:法學教學)