土地征用的市場化補償模式研究

羅玉潔　何珊珊

一、我國土地征用補償存在的問題

(一)補償標準偏低

2004年新的征地補償標準雖然考慮了多種因素,對農民的補償額度也有所提高,但是按照農業土地收益進行補償的基本思路并沒有改變。保留按原用途補償的指導思想,不符合地價形成規律。在實際操作中,有些地方在執行補償標準時往往就低不就高;有些地方雖然執行了30倍的最高補償標準,仍然不能保證被征地農民的原有生活水平不降低;有些地方財政吃緊,干脆壓低補償安置標準,甚至拖欠補償安置費。

(二)補償標準測算方法不科學

作為補償費用測算基數的畝產值,因作物的不同、物價波動的影響,很難科學的確定,在實踐中容易引起補償不合理。

(三)農民被排除在土地增值利益的分配之外

近幾年各地開發區建設也是熱火朝天,“截至2004年,全國開發區多達6015個,規劃面積3.54萬平方公里,相當于5300多萬畝。”其結果使大量農民在沒有得到合理補償的情況下,淪為“三無農民”(種田無地、上班無崗、社保無份)。大量農民變成了“貧困的城市人”,雖然身份變成城市人口,但是因為他們得到征地補償費不足以支付在一個城市生活消費的成本,況且他們的知識水平很難在城市中找到工作,只好淪為新的失業人群,并且由于沒有完善的社會保險保障,只能生活在城市的較低階層。

(四)補償分配不公

在土地補償費的分配上,因為只規定了將其交給集體經濟組織,沒有明確規定集體如何處理這筆費用,因此在實際征地費用分配過程中,有些地方政府官員、村干部就成了集體的代理人,享有對集體財產直接的處置,以至于大多數失地農民根本不知補償費是多少,其中多大的比例是給自己的。

(五)征用及補償程序混亂

我國無序征用的現象較普遍,土地征用及補償僅有非常簡單的規定,已有的征地與補償安置公告、補償安置方案、聽取意見等也都是事后程序,難免流于形式,程序的混亂勢必會造成權力的濫用,從而使權利會被侵犯的機率增加。

二、土地征用的市場化補償模式

(一)構想思路概述

借鑒國外征地補償經驗,征用土地補償費除了包括土地補償費、安置補助費、地上附著物及青苗補償費外,還應該對相關的附帶損失做一定的補償,即直接補償與間接補償結合起來。調整補償費用的分配和使用方式,把地上附著物、青苗補償費及相關的附帶損失補償費和一部分的土地補償費直接支付給失地農民,從支付價格層面來說,這部分屬于土地價格;把土地補償費的大部分和安置補助費,即補償基金直接轉為保障專項基金,以建立失地農民社會保障體系的形式對口補償到農民身上。在制定補償價格的時候,應基于“市場論”,通過談判協商的方式公平定價;在使用補償基金的時候,應基于“人本論”,為失地農民建立專門的社會保障體系,保障失地農民農轉非后的生活。

(二)“土地定價公平化”構建要點

1、明晰產權,按股分配

首先,對集體土地以鄉(鎮)為單位進行核資清產。“核資”即核實集體土地資產,包括土地類型、數量、質量、地上地下設施等和各地類所承載的權利職能及相關經濟利益。“清產”,即明確集體土地的產權內容、結構、歸屬及流轉狀況。

其次,加快集體土地登記發證進度,理順集體土地產權關系。強化農民的土地使用權,明確土地使用權不僅僅限于承包經營權,還包括完整的轉讓權和收益權,使農民直接支配土地。

最后,允許集體土地使用權進入市場進行交易,實行有償、有限期流轉。在農民自愿的前提下,實行以土地入股、租賃等方式,使農民從土地開發中得到長久的收益。

2、建立農村集體土地地價評估體系

在確定補償金額的過程中,最關鍵的就是確定土地的價格,這可以借鑒城市房屋拆遷有關程序,建立征地價格評估體系,即在征地之前由有關主體選聘符合相應資質的估價機構進行估價,并出具估價報告作為確定征地補償價格的參考依據。在估價方法方面,可以采用收益還原法。

3、改革征地補償費的測算方法

用征地區片綜合地價代替“產值倍數法”測算征地補償費。根據市場情況及時制定征地區片綜合價,設置調節系數。

4、建立農用地轉用增值稅

為了防止 “漲價歸農”的極端,應該建立農用地轉用增值稅,使得由農用地轉用后出現的土地外力增值的一部分回歸于社會,促進土地增值收益合理分配。具體分配比例可以參照當地經濟發展水平和人均土地數量等條件加以確定。

(三)“社會保障體系”構建要點

1、失地農民社會保障體系的責任主體

國家是公認的社會保障責任主體,統一管理、強制實施是社會保障制度的基本特征。當農民失去土地,需要為其建立基本的醫療和養老保險時,地方政府就成為必然的直接責任主體。

2、失地農民社會保障體系的主要內容及籌建機制

本體系主要為失地農民提供就業保障、基本醫療保障和基本養老保障。其中建立基本醫療保障和基本養老保障制度的關鍵在于資金,資金的大部分來源于土地征用補償費中的土地補償費和安置補助費,應從征地款中切取一大塊用于基本養老保險和醫療保險費的繳納。剩下的資金可以考慮從政府提供財政補貼、從土地儲備增值收益中提取一定比例的收益、從全國社會保障基金投資收益、社會捐贈等渠道籌得。而就業保障主要通過轉換失地農民就業觀念、加強技能培訓、扶持農民自主創業、拓展職業教育等途徑實現,建議將征地補償款的剩余部分作為就業培訓資金用于失地農民轉崗就業培訓所需。

3、失地農民社會保障體系的運行

(1)失地農民社會保障體系基金的運營。借鑒國際經驗,失地農民的社會保障基金也必須考慮基金投資運營問題,確保未來有足夠的支付能力。在運營過程中須遵循“安全性、流動性、收益性”相統一的原則,實現投資方式的多元化。但是投資領域的風險和收益具有很強的正相關關系,必須加強投資的風險管理。

(2) 失地農民社會保障體系的監管。要建立一個直接由地方政府領導、獨立行使各項權利的監督委員會,對基金的具體征收、儲存、支付機構以及基金公司、證券公司、投資基金及其托管銀行等基金運營機構的各項行為的規范程度進行監督,以保證社會保障基金的安全性、流動性和收益性。

(作者單位:四川大學公共管理學院)