淺探風險社會時期風險管理體系的構建

王鵬翔　童紅霞

風險社會概念是由德國著名社會學家烏爾里希·貝克于1986年在《風險社會》(Risk Society)一書中首次提出的。他在《從工業社會到風險社會(下篇)———關于人類生存、社會結構和生態啟蒙等問題的思考》一文中指出:一項決策可能毀滅地球上的所有生命,僅此一點就足以說明當今時代與人類歷史上的任何時代都有著根本的區別,已經呈現出從工業社會向風險社會過渡的種種跡象。而一系列的事實,如切爾諾貝利核泄露事件、英國的瘋牛病、中國的SARS危機,以及現在令全球恐慌的甲型H1N1流感,一再證實了“風險社會”的到來。我國正處在社會轉型時期,“風險社會”對政府的公共管理提出了嚴峻挑戰。長期以來,政府只關注對社會的常態管理,對社會非常態的風險盲目樂觀,從而致使在公共事務的管理過程中積聚和出現了很多問題。在“風險社會”里,如何防范和化解風險,成為政府公共管理急需解決的問題。

一、風險社會的特征

人類社會的歷史就是與風險作斗爭的歷史。隨著社會的發展,風險的深度和廣度也日益擴展,風險成為了現代社會的重要特征,這就使我們陷入到前所未有的風險環境之中,各個領域潛藏危機。風險管理是個動態系統的過程,傳統對危機的管理,著重于災難發生后的救治。為應對現代社會風險,當前國際上管理實踐的傾向卻是轉為整合或全方位的途徑,著重于危機管理與社會的全面發展。對風險管理要從社會整體管理出發,不僅要關注人類社會的發展,也要關注自然環境的演化,做到可持續發展。從風險的演變周期看,要從風險源頭開始管理,在風險未演化為危險、災難前進行緩解、化解。對社會進行全面管理,減少社會沖突,對不確定性因素進行及時管理。如果只是對風險事件進行逐一管理,只會使政府管理疲于奔命,政府所面臨的也只會是從一個危機轉到另一個危機。所以政府的戰略選擇是對“風險社會”的全面管理,而不是只注重風險事件的管理,政府管理的重心是防范風險、避免風險,并對社會存在的不確定性因素進行整體監控、預警,及時化解不確定因素。

二、風險管理的新理念

超越危機管理是風險管理的新理念。貝克認為,風險是安全和毀滅之間的一個特定的中間狀態,是一種真實的虛擬,它表現為可能性,當這種可能性轉化為現實性時就構成了危機事件。他曾區分了三類歷史性風險,即前工業時代的災難、古典工業社會的風險和晚期工業社會的大規模災難。具體地說,它們分別體現為地震、颶風等外部風險,職業事故風險,以及大規模的生態、核、化學和基因風險。從工業社會時期轉到晚期工業社會時代,人類所處的社會已經轉型,如果政府管理未能及時轉型,那么政府管理本身也將成為風險源頭。而以政府風險管理取代傳統的政府危機管理,進行全面社會管理,實現政府管理模式的轉變和超越,已經成為十分緊迫的任務。面對風險,政府所要做的是“確認風險”、“防范風險”、“規避風險”、“化解風險”,把風險造成的損失控制在最小范圍。但傳統政府管理的重心是對政治風險、經濟風險的管理,而忽略對社會風險的管理。同時,政府對社會的管理力量投入也很有限。在社會轉型時期,現代政府公共管理必須高度重視社會風險管理這已成為一種趨勢。風險理論的意義在于對現代化的反思。現代社會風險對公共管理提出的挑戰首先是在指導思想上的反思,進而是對政府風險管理職能的重新定位。

三、完善社會風險管理體系

風險管理是個動態系統的過程。傳統對危機的管理,著重于災難發生后的救治,當前國際上的傾向是轉為整合或全方位的途徑,著重于危機管理與社會的全面發展。結合風險管理的國際趨勢與我國政府風險管理存在的不足,要加強我國社會風險管理體系的全面建設。

(一)健全風險管理制度

風險管理制度是通過國家的基本制度、法律、法規體現的,它是進行各項風險管理的基礎。我國現行的有關風險管理的制度體系可以分為兩大類和四個層次。兩大類是指在風險發生前的預防制度和風險發生后的減災、救治、恢復制度。四個層次是指全面的風險管理規劃與戰略、風險管理法律、風險管理的行政條例以及各個管理部門的具體規章。從我國的現狀看,風險管理規劃與戰略還處于起步、探索階段,這對我國全面風險管理的實施可能造成一些制度上的沖突。這幾年隨著國家對風險管理的重視,涉及風險管理的法律、法規的出臺量將不斷增加。目前的當務之急是在識別主要社會風險類型的基礎上,制訂全面的風險管理規劃與戰略,同時理順各種制度的關系,清理有沖突的部分法律、法規條文,補充完善一些急需的但缺少的管理制度。前文已經討論了風險與法律問題,這里所要強調的是,在今后的國家權力機關立法或是行政機關立法過程中,必須包含對風險責任的劃分以及對風險決策民主化的詳細規定。

(二)建立風險預警系統與機制

風險管理作用主要體現在危機發生前的有效預警。因此,為防止風險損失的再次發生,應對未預料事件風險的突發,必須做好風險的預測工作。風險預警系統在政府風險管理中至關重要。實際上“警戒型國家”就是建立風險預警系統之上的。要建立風險預警系統必須做好以下工作。一是要建立全國性的風險管理機構,開展有序的風險分析、評估、預警。二是建立靈活、準確的信息監測系統。三是建立反饋體制,找出風險管理中薄弱的環節和缺陷。四是使預警系統的運作長期處于警覺狀態,保持強大的回應力。五是在預警系統遭到破壞時,預警系統有能力恢復和重建能力。

(三)建立風險的全過程監控與反饋機制

由于社會風險有不確定性、突發性等特征,而且很多都是首發的,政府沒有歷史經驗可借鑒,沒有現成的方案可以采用,同時風險事件的發展趨勢也是難以預料的,因此政府應對風險的措施也存在很大的不確定性。隨著風險事件的發展,政府所采取的策略、手段也應隨之轉變。政府必須高度重視反饋環節,對風險進行全過程監控,建立靈敏、迅速的反饋機制,根據反饋信息,對風險管理的方案進行及時的應對性改動,減少風險的不確定性與損失性,最終達到消除風險。政府風險管理是個全過程的管理,對已發生風險事件的反饋有利于下一階段的風險識別以及風險信息管理和風險管理預案的建立,使風險管理能進行良性循環,提高行政效率。

(王鵬翔,1966年生,西南交通大學北京研究院。童紅霞,1983年生,西南交通大學北京研究院)