新自由主義經濟思潮的沉浮與美國電子傳媒管制政策的變遷

肖贊軍

摘要：20世紀的美國電子傳媒管制政策經歷了兩次重大轉型，先是在20世紀30年代前后放棄自由放任的傳統逐步加強管制，然后自20世紀70年代末開始又全面放松管制。人們通常從技術視角來認識這種變遷，但是，美國政府力量在傳媒業的大規模進入與全面退卻已遠遠超出技術考慮，技術因素僅是兩次轉型的一個謗因。由于美國一直存在“國家干預主義”和“市場自由主義”的分野，美國電子傳媒管制的全面建立與全面放松僅是凱恩斯革命和新自由主義的“反革命”在傳媒業的一個縮影，美國電子傳媒管制政策的變遷與新自由主義的沉浮息息相關，

關鍵詞：新自由主義；凱恩斯主義；傳媒管制；管制放松

中圖分類號：G210，9

文獻標識碼：A

文章編號：1000-2529(2009)04-0111-04

20世紀的美國傳媒政策經歷了兩次重大轉型，20世紀30年代前后，美國政府逐步放棄自由放任的傳統，開始加強對傳媒業的管制，而自20世紀70年代末開始，美國政府又不斷放松這些苛刻的管制。人們通常從技術視角來認識這種變遷。20世紀30年代的技術限制(無線電波頻譜的稀缺性)使美國政府大規模進入傳媒業，20世紀80年代之后的技術進步(數字技術革命)又使美國政府從傳媒業大規模撤出。然而，在美國政府加強傳媒管制的時代，大量管制政策已經超越技術淵源，競爭主體的利益平衡、產業的平衡發展等紛紛進入美國政府的管制目標；在數字技術革命進程中，新自由主義者和凱恩斯主義者也有不同的政策主張來制定產業規則，促進傳媒產業的發展。技術因素僅能對美國傳媒管制政策的變遷進行部分解釋。

在美國，經濟理論和政策實踐一直存在“國家干預主義”和“市場自由主義”的分野。20世紀的這種分野主要體現在凱恩斯主義和新自由主義之間的對立。前者主張由政府制定游戲規則，建立市場秩序，矯正市場失靈；后者推崇市場機制，主張放寬或取消政府對企業的限制，給予企業充分自由。從20世紀30年代開始，凱恩斯主義成為西方世界的正統，而自20世紀70年代末開始，新自由主義在西方世界躍居主流。顯然，傳媒管制政策的普遍建立和全面放松與這種分野不無關聯，新自由主義的沉浮應該是認識傳媒管制政策變遷的重要線索。

一、早期新自由主義的流產與美國電子傳媒管制框架的確立

早期的新自由主義萌芽于20世紀20年代。此前，資本主義世界一直以亞當·斯密“看不見的手”的理論為圭臬，奉行自由放任的經濟政策。壟斷資本主義的殘酷競爭、第一次世界大戰的慘重損失，意味著自由放任政策的破產，而俄國十月革命的偉大勝利更使自由放任的整個資本主義世界面臨嚴重挑戰。于是，以米塞斯、哈耶克等為代表的經濟自由主義者，開始對古典自由主義進行反思，在狂熱反對社會主義計劃經濟和“任何中間的社會組織形式”的過程中繼續捍衛古典自由主義，早期的新自由主義由此登上歷史舞臺。然而，自由放任的經濟政策被20世紀30年代資本主義世界的大蕭條徹底否定，米塞斯、哈耶克的新自由主義探索尚未付諸實踐就流產了。20世紀30年代，以“羅斯福新政”為起點，西方世界開始進行凱恩斯革命，放棄自由放任政策，確立國家干預主義，政府不僅對宏觀經濟進行有效調控，而且在市場失靈的領域進行微觀管制。自此開始，在很長的時期內，新自由主義者只能在凱恩斯世界中通過批評國家干預主義來闡明自己的自由主義情結。

美國傳媒業的管制政策就是起始于古典自由主義的這一沒落時期。此前，美國傳媒業曾經歷了較長時期的自由放任。1791年的美國憲法第一修正案使當時的報業免于政府、國會的任何直接管制。在廣播業發展初期，美國政府曾對其放任自由，任何人都可以用任何頻率傳送廣播信號。但是，廣播市場的自由可能導致廣播電臺之間的信號相互干擾，這便是自由市場無法自行解決的市場失靈問題。在古典自由主義日益沒落的背景下，由政府超越其“夜警”職能來治理市場失靈，已經逐漸被人們所接受。美國政府開始涉足廣播市場，形成了初步的管制政策。1910年，《船舶無線電通訊法案》(Wireless ship Act 0f 1910)通過，美國政府第一次認識到通信對于安全和商業的重要性；1912年，《廣播法案》(Radio Act of 1912)為廣播電臺執照建立了最基本的優先權順序。該法案規定，商務和勞工部無權拒絕公民的申請，因為當時認為無線電波頻率是足夠用的。1915年，美國最高法院認定，在憲法第一修正案下，不同媒體享有不同的自由權利。20世紀20年代，美國廣播業的蓬勃發展使頻譜資源的短缺驟然凸現，過量的執照發放終于導致了頻道擁擠、信號干擾的混亂局面。1922年至1926年行業自律嘗試失敗之后，美國廣播業一致呼喚聯邦政府和國會的干預。1927年，國會通過新的《廣播法案》(RadioAct 0f 1927)，創立了廣播業管制的法律基礎。該法案把無線電波視為稀缺的公共資源，政府是其代理人，廣播公司是其托管人，政府必須對廣播公司進行管制，以確保其通訊服務符合“公益、便利和需要”的原則。這種管制主要通過聯邦廣播委員會(FRC)對執照的發放和更新而實現。這一法案在廣播業中確立了國家干預主義。

凱恩斯革命將美國政府在廣播業的管制由初步嘗試迅速轉入全面推進。在富蘭克林·羅斯福大刀闊斧地推行“新政”之際，美國國會通過《1934年電信法案》(CommunicationAct 0f 1934)，奠定了美國電子傳媒的管制政策框架。該法案確定由新的管理機構——聯邦通訊委員會(FCC)來替代聯邦廣播委員會，所有的電子媒體，包括廣播、電話、電報、電視，都被納入這一機構的管制范圍。其中，有關廣播的管制規定是由《1927年廣播法案》發展而來的。《1934年電信法案》沿襲了《1927年廣播法案》無線電波公有的管制思路，授權聯邦通訊委員會給商業性和非營利性電臺、電視臺發放及更新許可證，對稀缺的頻譜資源進行管理，使其利用合乎“公益、便利和需要”的原則。為實現這一原則，聯邦通訊委員會可以制定必要的管制規則。事后證明，《1934年電信法案》一直是美國電子媒介管制政策的基礎，即使《1996年電信法案》(Telecommunication Act 0f 1996)對有關廣播電視、有線電視和電信業的規定進行了重大變更，《1934年電信法案》的基礎性規定也并沒有被修改和動搖。

二、新自由主義漸次復興時期美國電子傳媒的管制政策

在美國廣播電視業管制政策的全面推進時期，由于傳統自由主義在大蕭條中遭受重創，新自由主義沒有任何力量反對國家干預。然而，有線電視業的管制政策是在新自由主義頑強對抗國家干預主義的背景下逐步形成的。1944年，哈耶克的《通向奴役之路》問世，被譽為新自由主義的憲章；1947年，哈耶克組織成立了“貝勒蘭山”學會(Mont Pelerin

Society)，矛頭直指凱恩斯的國家干預主義，旨在復興古典經濟自由主義；20世紀50-60年代，新自由主義與凱恩斯主義之間的論戰一直如火如荼。這種背景使廣播電視業的管制政策變化多端。起先，在小型電視市場(小城鎮)，面對社區天線電視系統(commnnity Antenna Television System。CATV)對社區電視臺的競爭威脅，聯邦通訊委員會贊同自由市場，采取了相對松懈的管制政策。1962年，聯邦通訊委員會否決了卡特大山傳輸公司(Carter Mountain Trans，mission Corporation)提出的通過微波把遠距離信號引入到懷俄明州里維頓(Riverton)的CATV系統的請求，對有線電視業首次進行正式限制。此后，1965年的《第一報告和指令》與1966年的《第二報告和指令》規定，無論系統是否通過微波進行傳輸，聯邦通訊委員會也有權依據《1934年電信法案》對有線進行管制，并且每一個CATV系統都必須受到本地傳輸規則和非重復傳輸規則的限制。@這些管制政策旨在保護大城市電視臺免受CATV引入的遠距離信號的競爭。1972年，聯邦通訊委員會制定了一整套全面規則，有線系統被授予把遠處信號引入主要市場的權利，但它們所能傳輸的信號數量和信號種類都受到嚴格限制。1972年規則是一個全面的管制條例，有線面臨很多的限制，但由于有線的發展曾經受到聯邦通訊委員會的冷凍，其中的許多規定可以看成是一種“解凍”。1974年，聯邦通信委員會又出臺《有線再管制任務令》(Cable RercgulationTask Force)，對1972年規則進行了細微修改，有線業開始向有政策轉向的跡象。

三、新自由主義浪潮與美國電子傳媒的管制放松

歷史在20世紀70年代發生了逆轉。從20世紀60年代末開始，西方經濟失去了強勁的發展勢頭，而20世紀70年代的兩次石油危機則引發了戰后最為嚴重的經濟危機，西方經濟陷入“滯”、“脹”并存的尷尬局面。面對席卷而來的“滯脹”，凱恩斯主義束手無策、無力回天。新自由主義的各學派把深重的經濟危機歸咎于其長期抨擊的國家干預主義，加緊了對凱恩斯主義的清算，紛紛從各自立場開出治理“滯脹”的新自由主義藥方。凱恩斯主義的失效使新自由主義的思想主張日益受到人們的重視，而新自由主義大師哈耶克和弗里德曼先后于1974年和1976年獲得諾貝爾經濟學獎，更是促使新自由主義之風在西方盛行。20世紀70年代末，經合組織國家對“滯脹”實施的凱恩斯主義式的補救方案最終失敗，英、美率先改弦易更張，相繼推行“撒切爾主義”、“里根經濟學”，新自由主義的理論主張正式進入全面的政策實踐。自此，西方世界掀起了經久不息的“新自由主義浪潮”。

由于新自由主義的勃興，美國政府的力量自20世紀70年代末開始從傳媒業全面退卻，美國傳媒業進入了管制放松的全新時代。早在1975年，美國總統杰拉爾德·福特承諾取消通訊業的管制。卡特執政期間，聯邦通信委員會解除了許多對廣播的管制。里根時期，聯邦通信委員會主席馬克·福勒(Marker Flower)和其繼任者丹尼斯·帕特里克(DennisPatrick)加速了管制放松的進程。布什執政期間，聯邦通信委員會主席埃爾費雷德·賽克斯(Alfred Sikes)主張促進傳媒業的市場化，對規制政策進行了相應調整。克林頓時期，《1996年電信法案》對《1934年電信法案》進行了全面修正，第一次對以往的管制政策進行大規模檢查，管制放松達到高潮；同時，這一時期由里德·洪特(Reed Hundt)和其繼任者威廉·科納德(William Kennard)領導的聯邦通信委員會開始對通訊業實施企業化的監管方式。《1996年電信法案》規定，聯邦通信委員會每年都根據傳媒市場的新情況重新審定管制條款，自小布什人主白宮后，由邁克爾·鮑威爾(Michael Powell)執掌的聯邦通信委員會又出臺了系列新的所有權規則。

在美國傳媒業的這次管制放松歷程中，新自由主義思潮最先影響到有線電視業的管制理念。早在艾森豪威爾時期，聯邦通信委員會就贊同CATV與廣播公司之問的自由競爭；1972年規則對有線業的限制十分嚴格，但也對有線業進行了部分“解凍”；《1974年有線再管制任務令》對1972年規則進行的修改雖然細微但影響十分顯著，是有線電視管制放松的先聲。1980年，聯邦通信委員會廢除了有線電視業的信號引入限制和辛迪加專有權的規定，這些規定的廢除是20世紀70年代中期以來有線業管制放松的延續。1984年，有線業的第一個聯邦立法《有線通信政策法案》(Cable Communications Policy Act)通過。該法案的重要意義在于，它在將管制權力從州、市政府轉移至聯邦政府的過程中取得了放松管制的效果。法案禁止美國聯邦和州政府對幾乎所有的用戶費用進行管制，只有在有效競爭缺失時，才授權當地政府對基礎費用進行管制。至此，有線業的管制放松達到了一個制高點。1996年，《電信法案》廢除了廣播電視網對有線系統所有權的限制，拆除了電信和有線電視之間的市場壁壘，這些變更幾乎重新建構了有線業規則。此外，法案還重新放寬自1992年以來再次建立的有線費率管制。《1996年電信法案》把有線電視業的管制放松推向了高潮。

在無線廣播電視業，所有權規則的變更是此番傳媒管制放松所產生的最大影響。1982年，聯邦通信委員會廢除了涉及廣播電臺，電視臺買賣的“三年規則”，已經存在的廣播電臺，電視臺的買賣無需持有期，新建的廣播電臺，電視臺的交易只需1年的持有期。1985年，單一所有者在全國市場擁有的電視臺的數量上限由7家增加到12家。1992年，新的所有權規則進一步放松了廣播電臺在地方市場、全國市場的數量限制。1996年，《電信法案》再次較大幅度地放松了所有權規則：廣播電臺在地方市場的數量限制進一步放松，在全國市場的所有權限制被徹底解除；電視臺在全國市場的觀眾覆蓋率由25％放寬至35％。1996年的所有權規則雖然繼續保留了電視臺雙寡頭規則，以及跨媒體所有權規則，但聯邦通信委員會開始重新審核，為進一步的放松所有權規則進行了鋪墊。2003年，聯邦通信委員會又一次對所有權規則進行了較大幅度的調整：電視臺在全國市場的觀眾覆蓋率由1996年的35％繼續放寬至45％；在大型地方電視市場，單一所有人可以擁有兩家甚至三家電視臺；基本取消了單一所有人在同一地方市場(擁有9家或9家以上電視臺的地方市場)對電視臺與報紙交叉持股的限制。

此外，在無線廣播電視業，這次管制放松還涉及到多項其他規則的變更及廢除。1983年，聯邦通信委員會終止了已執行13年的兒童節目審查制度，并解除了對商業廣播電臺，電視臺關于兒童節目的強制性要求；1984年，聯邦通信

委員會又解除了兒童節目的廣告指南。1987年，意在為對立觀點提供合理表述機會的“公平原則”被宣布違反憲法而予以廢除，這一規則自1974年以來一直被聯邦通信委員會視為廣播電視執照更新的必要條件，而且在20世紀60年代后期的紅獅廣播公司案中，聯邦通信委員會和最高法院曾認定“公平原則”符合憲法精神。1995年，幾經調整的“財務利益與辛迪加規則”(Fin-Syn rules)被正式廢除，這一規則白1971年以來限制電視網對節目的所有權，禁止電視網涉足辛迪加節目市場。1996年，約束電視網的另一規則——“黃金時段準入規則”(Prime-Time Access Rule，PTAR)亦被廢止，該規則曾規定電視網在晚間黃金時段的節目播出時間不得超過3個小時，旨在推動節目競爭。1996年，新的《電信法案》變更了執照更新規則，廣播電臺、電視臺的運營執照期限被延長至8年，執照的更新手續大為簡化。

發生在20世紀70年代末的歷史逆轉并沒有重演古典自由主義的歷史。盡管新自由主義的思想淵源可以追溯到古典自由主義，甚至部分新自由主義者對市場機制的推崇有過之而無不及，達到了一種絕對的地步，按照索羅斯的說法，是“市場原教旨主義”，但新自由主義的政策實踐并沒有回到傳統的自由放任主義，“并不是從凱恩斯主義后退，而是從那里前進”。新自由主義者致力于梳理市場失靈和政府失靈的真正關系，他們并不主張犧牲市場自由來整治市場失靈，也不贊同以政府失靈為代價來彌補市場缺陷，而是希望在凱恩斯世界中“重新發現”市場機制，尋求政府和市場結合的正確方式。

因此，持續30余年的傳媒管制放松，雖然在很大程度上改變了美國政府對傳媒業的管制理念、管制方法和管制制度，但放松管制并不意味著解除管制。典型的例子是，聯邦通信委員會經常陷入放松管制——重新管制——再次放松管制的循環之中。《1984年有線通信政策法案》禁止對有線費率的管制，結果消費者的有線賬單不斷攀升，1992年的《有線電視消費者保護和競爭法案》重新對有線費率進行管制，1996年的《電信法案》復又放松對有線費率的管制；在1983年、1984年解除的兒童節目義務和兒童節目的廣告限制于1990年被公民團體成功恢復，1992年還通過了《兒童電視法案》，其后一些新的規定屢屢通過；克林頓時期，里德·洪特主持的聯邦通信委員會在放松管制之后重新提起執照持有人責任的某些要素。顯然，在管制放松歷程中，美國政府并不是放棄管制，而是尋求合理的管制方式、管制范圍，力圖在傳媒市場實現管制和市場的最佳契合。

四、結語

對美國傳媒管制歷史的以上回顧表明，美國傳媒管制的全面建立與全面放松是凱恩斯革命和新自由主義的“反革命”在傳媒業的一個縮影，美國傳媒管制政策的變遷與新自由主義的沉浮息息相關。

當前，美國次貸危機引發了百年一遇的世界性經濟危機。許多研究者把危機的根源歸結于西方國家長時期奉行新自由主義。在這些研究者看來，盡管新自由主義曾經解決了資本主義世界的“滯脹”問題，但在多年的政策實踐后引發了更為嚴重的經濟問題。什么政策綱領可以解決當今的經濟問題?新自由主義的前景如何?歷史的鐘擺將如何擺動?在這樣的背景下，美國傳媒業的管制放松又將如何演進?這些問題有待進一步的關注和判斷。

注釋：

①新自由主義有兩種形式，其一指政治上的新自由主義。

是一種政治路線；其二指經濟新自由主義，是與凱恩斯

主義相對立的一種經濟理論和經濟政策。本文的新自

由主義指經濟新自由主義。

②社區天線電視系統是美國早期的有線系統。

③本地傳輸規則是指有線電視運營商保證傳輸所有當地

信號；非重復傳輸規則是指有線電視運營商不能引人

與當地已有電視節目相重復的信號。

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