當前我國農村土地流轉中存在的問題及對策分析

吳 娜

摘要土地是農業發展最基本的生產資料,也是農民最基本的生活保障。黨和政府歷來十分重視農村土地問題。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》進一步對農村土地流轉政策作出明確規定,并作為深化農村改革發展的一項重要任務。本文主要對當前我國農村土地流轉的動因和土地流轉過程中存在的問題進行分析,提出了一些對策建議,以期促進農村改革發展和社會主義新農村建設。

關鍵詞土地流轉 問題 對策

中圖分類號:D922.3 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-282-01

一、當前我國農村土地流轉過程中存在的主要問題

農村土地流轉,一般意義上是指土地使用權即承包經營權在不同經營主體之間的流動和轉讓,實質是農村土地使用權的市場化,即在農村土地使用權屬于集體所有的前提下,農民在市場條件下,根據自己的意愿轉讓其所承包的土地使用權,從而實現土地資源的優化配置。當前我國農村土地流轉中存的主要問題有:

(一)農村土地產權關系不明晰

農村集體土地所有權主體明晰是市場經濟的客觀要求,也是農村土地流轉市場健康發展的基礎。從我國現行立法看,農村土地所有權主體可以是鄉(鎮)集體經濟組織,也可以是村集體,甚至可以是村小組。其結果是導致土地產權關系不明晰,也必然對農村土地流轉市場的培育造成重大障礙。特別是國家依然保留了對集體土地的征用權、土地利用總體規劃權以及管理權,擁有比所有權人更大的控制權,這使得農村土地權利擁有者之間的關系變得不穩定,從而阻礙了土地承包經營權的流轉。

(二)土地流轉存在無序、操作不規范甚至違規現象

一是大多數農戶之間的土地流轉只有口頭約定,很少有書面合同,有些雖簽訂了合同,但合同不規范,在某些方面不具有法律效力。二是有的土地流轉形式與現行法規、政策相沖突,如租用的土地改變了耕地用途等。三是鄉(鎮)還沒有建立比較完整的土地流轉合同檔案,農村土地流轉資料缺乏、檔案管理不規范。四是農業產業面臨市場經濟和自然災害雙重風險,高收益農業項目難以選擇,業主對投資農業開發極為慎重,民營企業或業主參與土地流轉、規模經營的比較少。

(三)農村土地流轉的市場機制不健全

一是目前農村土地流轉主要在農戶間以轉包的形式進行,形式單一。二是缺乏土地承包經營權交易的組織機構。 三是缺乏相應的土地評價機構。四是缺乏相應的土地流轉市場。

(四)農村社會保障體系不完善

目前我國農村的社會保障項目主要是農村最低生活保障、農村合作醫療和農村社會養老保險這三項,農民還是缺乏抵御風險的能力,比如收入不穩定、子女入學、婚喪嫁娶及自然災害等問題都需要逐步納入保障體系。威廉.配第的“勞動是財富之父,土地是財富之母”的精辟見解,詮釋了土地與人類的關系,即土地是人類生存與發展的物質基礎,也是一切財富的源泉。直到今天,農村社會保障體系的不完善使得土地仍然承擔著我國數億農民的社會保障功能,土地成了農民生存的最后底線,不到萬不得已,他們不會輕易放棄土地。

二、推進我國農村土地合理有效流轉的對策建議

(一)深化農村土地產權制度改革

一是要科學合理界定國家、集體與農戶三者之間的產權關系,進一步明確農民承包土地的權能,真正把土地的所有權同其占有、使用、收益、處分的權能分開。在確保農村土地所有權歸集體所有的前提下,賦予農民對承包經營的土地更多的權益,如抵押、轉讓、租賃等,真正使農戶的主體地位確立起來。二是要完善農村土地產權關系,明確土地流轉利益主體,進一步明晰土地使用權的產權界定,把土地使用權流轉的決策權界定給農民,這樣農戶才能成為土地使用權流轉的主體,確保農民對土地更長甚至永久的承包權,使廣大農民成為真正的土地流轉利益主體。

(二)加強對土地流轉過程的規范管理

一是要穩定完善土地承包關系,以鄉 ( 鎮 )為單位,分村、組逐戶建立好農村土地承包合同書、經營權證等農村土地有關資料、臺賬等一整套檔案。二是要明確管理機構和職能,加強土地流轉管理監督:第一,要對土地使用權流轉的具體范圍、原則、流轉的形式、操作程序、違規失范行為的處理辦法等做出明確規定;第二,要規范流轉合同,建立流轉合同的指導、簽證、仲裁制度;第三,要建立土地使用權流轉檔案,重點對擬出讓方的土地基本情況和擬受讓方的土地需求情況進行登記造冊;第四,各級農村經營管理部門要切實履行職責,積極做好土地流轉合同的簽訂、變更、解除、簽證等工作,積極妥善調解和處理土地流轉糾紛。

(三)進一步健全完善農村土地流轉的市場機制

一是必須充分發揮市場機制在土地流轉中的作用。在流轉中依照市場經濟規律,在確保所有權和承包權不被侵害的前提下,建立健全土地使用權的市場化流轉機制、管理機制、利益機制和風險機制。二是要進一步完善中介服務組織,建立一個組織健全、運作高效、服務周全的土地流轉中介體系與服務網絡,為土地流轉的供求雙方提供交易信息,實現土地流轉從“散戶一散戶”的分散性自發流轉向“散戶一中介服務組織一大戶”的有序化、市場化、組織化流轉的轉變,為土地的規模經營提供快速、高效的土地流轉與聚集機制。土地在生產、經營等方面的私人利益屬性與資源、政治等方面的公共利益屬性,要求必須建立土地微觀市場化運作與土地國家宏觀調控相結合的土地流轉機制。因此,三是國家要適時地修改、完善及制定有關土地流轉的法律法規,為農村土地流轉提供切實可行的法律和政策支持。

(四)進一步建立完善農村社會保障體系,弱化農村土地的社會保障功能

要確保農村土地流轉的順利有序推進,必須進一步建立完善農村社會保障體系,使農民“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”。一要完善農村社會保障項目。除了加強我國農村目前的最低生活保障、農村合作醫療和農村社會養老保險這些社會保障項目外,要逐步建立農民子女入學、婚喪嫁娶及自然災害等保障項目,以解除農民的后顧之憂。二要保證制定的社會保障項目能夠切實執行。完善以政府為核心的監督職能,通過制定相應的政策形成完備的制度,直接投入或監督市場來執行,切實保證這些保障項目能使農民受益。三要規范社會保障制度,免除農民土地流轉的后顧之憂。對農村社會保障的范圍、對象等都做出明確規定,使有限的資源能夠得到最大限度的利用。

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