中國小城鎮建設的協調發展

陳永德　李　康　龍發滿

[摘要]協調城鄉發展是中國經濟社會發展中具有戰略性意義的重大課題，加強小城鎮建設與管理是協調城鄉發展的戰略選擇，而當前小城鎮建設與管理面臨諸多迫切需要解決的問題，在借鑒西方發達國家經驗基礎上，提出加強我國小城鎮建設與管理，促進城鄉協調發展的對策。

[關鍵詞]城鎮建設 協調發展

中圖分類號：TU98 文獻標識碼：A 文章編號：1671－7597（2009）0720199－01

一、城鎮建設的現狀

盡管經歷了改革后的高速發展，我國農村城鎮化水平仍然大大低于工業化和非農化水平。1952-1978年，我國的人口城鎮化率只提高了5.4個百分點，但同期工業化率和非農化率卻上升了26.7和22.4個百分點[1]。改革以來自下而上的城鎮化把中國城鎮化帶入了快速推進的軌道，從一定程度上加速了中國整體的城鎮化進程，并逐漸彌合了城鎮化進程與工業化和非農化進程的差距。1978-1998年，我國的城鎮化率上升了12.5個百分點，年均上升0.625個百分點；城鎮化滯后于工業化的幅度從26.4%下降到11.7%，下降了14.7個百分點；城鎮化滯后于非農化的幅度從54%僅下降到51.2%。這說明滯后程度仍然十分嚴重。而如果把中國城鎮化放在世界整體城鎮化進程來考察，其落后程度更是極為明顯的。1997年，我國的城鎮化率僅比低收入國高1.9個百分點，比世界平均數低16.1個百分點，更不用說與中等收入國和發達國家相比了。

二、城鎮建設中出現的問題

（一）城鎮建設的工業化問題

1．建立起有利于吸引投資和保證入區企業正常生產經營的政策環境，并保持政策的連續性和穩定性。要保護投資者的合法權益，依法對入區鄉鎮企業實行管理和服務，尤其是對于國家及本地政府規定的扶持鄉鎮企業或適用于鄉鎮企業的各種稅收優惠或減免政策以及其他優惠政策，都要切實兌現。

2．工業小區內部也要加強管理。小區管委會（或其他名稱）人員和機構的設置要精干，運轉要靈活，辦事要高效。小區內的基礎設施建設、招商引資、物業管理等能夠實行企業化的，一定要實行企業化經營。其目的就是降低小區運作成本，減輕入區企業的負擔。要不斷完善基礎設施和配套設施建設，制定合理的土地價格及稅費，不斷完善小區管理體制。

3．地方政府應積極引導鄉鎮企業向工業小區集中。對于新建企業，一方面從嚴審批在村里企業的用地，或者新建企業原則上不予審批，迫使其在工業小區內落戶；另一方面，對于在小區內落戶的企業要給予各種優惠政策，使在小區內集中的企業既能夠享受到集中服務的好處，又有成本優勢，并且不影響原來的產權關系。對于老企業，應該本著自愿集中的原則，以相應的優惠政策和一定的利益來調動入區的積極性，而不能采取硬性搬遷的辦法。但當老企業需要擴大生產規模時，則要求其在小區內設立新址。

（二）城鎮建設的規模化問題

小城鎮的規模普遍偏小。當前，小城鎮的規模普遍偏小，嚴重制約了小城鎮的健康發展。現行行政區域規劃是在經濟發展水平較低的情況下做出的，鄉鎮規模小比較利于管理。但隨著改革的深化，這種小規模鄉鎮越來越不適應經濟發展的需要。

1．小城鎮的規模小必然造成發展空間和輻射區域狹小，使得城鎮經濟難以繁榮起來，城鎮功能的發揮也受到極大影響，導致小城鎮發展的后勁嚴重不足，并且不利于集中有限的財力加快農村城鎮化建設的步伐。小城鎮規模小，對資源的集聚能力小，不僅難以把周邊的資源吸引過來，對鎮域經濟也無法起到輻射作用。我們在調研中發現，一個小城鎮只有當鎮區人口達到1萬人時，才能夠發揮經濟中心對鎮域經濟的集聚和擴散作用；2萬人時作用比較明顯；超過5萬人則可以對周邊若干鄉鎮的經濟和社會發展起到明顯的帶動作用。

2．鎮域規模小，但行政人員并少不了多少，必然加劇農民的負擔。實際上，鄉鎮“吃飯財政”狀況的形成以及一些地區農民負擔屢減不輕等現象，與鎮域規模過小、行政人員相對過多有直接的關系。一般說來，一個2～3萬人規模的鎮吃“財政飯”的人員要達到150～180人，而某規模不到5000人的小鎮吃“財政飯”的人員竟也超過100人。鎮域規模與農民負擔的關系可見一斑。

三、加強小城鎮建設與管理，協調中國城鄉發展的對策

作為協調城鄉發展的戰略選擇，中國的小城鎮建設既具有世界小城鎮建設和管理的一般特點，同時又帶有濃厚的中國特色，所以我們可以在借鑒世界西方發達國家小城鎮建設和管理的經驗，并結合我國的實際，尋求加強中國小城鎮建設與管理的對策，以促進呈現協調發展。

1．科學規劃，合理布局是基本前提。要遵循城鎮化發展規律，按照統一規劃、合理布局的要求，抓緊編制統一協調的小城鎮發展規劃，并將其納入到國民經濟和社會發展計劃。城鎮規劃必須突出科學性，要按照小城鎮建設的發展規律辦事，根據區域經濟社會發展規劃，打破原有陷陣行政區劃的限制，在布局上確定好小城鎮的性質、功能和基礎設施規模，注重實效，使小城鎮成為聯結農村與城市的紐帶和橋梁。小城鎮建設規劃必須面向“三農”問題，堅持把“農村工業化、農村現代化、農村城鎮化、城鄉一體化”作為發展目標，統一規劃，適度超前。建立完善的規劃編制與實施以及監督反饋的管理制度，保證規劃的有序進行。同時，小城鎮建設規劃還需突出重點，注重特色，反對遍地開花、平衡推進的做法。

2．努力提高小城鎮管理水平是根本保證。美國小城鎮的發展經驗告訴我們，城鎮“三分在建，七分在管”。而我國小城鎮發展的現狀卻是很多城鎮“重建輕管”，“有硬件，無軟件”。因此，抓好小城鎮建設的同時，必須提高小城鎮的管理水平。要轉變政府職能，將政府工作的重心轉移到搞好城鄉社區服務上來，為私人投資和居民生活創造良好的投資環境和社會環境；要加快城鎮管理人員隊伍的建設，注重培養和引進城鎮建設和發展急需的管理人才、專業技術人才、經營型人才，提高城鎮建設和發展的決策管理水平；要高度重視文化的作用，大力發展繁榮城鎮教育科學文化事業，結合社區文化建設，提高進鎮農民的思想道德素質和科學文化水平；要依法行政，搞好小城鎮社會治安綜合治理，逐步建立法治化、社會化和民主化的新型城鎮管理體制。

四、總結

城鎮建設涉及政治經濟的諸多方面，在借鑒西方先進經驗的同時，不應忘記結合中國國情，對于土地問題，再就業問題，勞動力轉移問題等等做好充分的準備工作，在城鎮化過程中出現的問題要科學處理，注意引進人才，改善管理結構，調整思維，切實做好城鎮化過程中的協調工作。