淺析我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中ＰＰＰ模式應(yīng)用問(wèn)題

鄒昱曇

中圖分類(lèi)號(hào):F299 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

內(nèi)容摘要:為了克服政府投資存在的固有缺陷和緩解財(cái)政壓力,我國(guó)政府除傳統(tǒng)地增加對(duì)公用事業(yè)的資金投入外,開(kāi)始尋求投融資機(jī)制的改革,引進(jìn)民間資本參與公共項(xiàng)目的建設(shè)。本文以公私合作伙伴關(guān)系(PPP)模式為例,分析了其在我國(guó)應(yīng)用存在的問(wèn)題,并提出其后續(xù)發(fā)展應(yīng)采取的對(duì)策,以期使PPP模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)踐中得到更好應(yīng)用。

關(guān)鍵詞:PPP模式 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 應(yīng)用

公私合作伙伴關(guān)系(PPP)概述

公私合作伙伴關(guān)系(Public-Private Partnerships,PPP),也可稱(chēng)為“公共民營(yíng)合伙制”,是指政府、營(yíng)利和非營(yíng)利性企業(yè)基于某項(xiàng)目形成的合作關(guān)系。PPP模式的典型結(jié)構(gòu)是:政府通過(guò)政府采購(gòu)形式與中標(biāo)單位公司簽訂特許合同,由其負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng),政府與金融機(jī)構(gòu)達(dá)成直接協(xié)議,承諾按合同支付有關(guān)費(fèi)用,這樣看來(lái),政府在PPP模式中起到的作用不僅僅是提供信用擔(dān)保和特許協(xié)議,而是作為一個(gè)投資主體參與項(xiàng)目建設(shè),也承擔(dān)了一定風(fēng)險(xiǎn)。這種公私之間的長(zhǎng)期伙伴關(guān)系模式介于傳統(tǒng)的政府采購(gòu)方式和完全私有化之間,是一種新型融資方式。

基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)在傳統(tǒng)上屬于公共部門(mén)管理的范圍,作為一種公私合營(yíng)體制,PPP將私人機(jī)構(gòu)和民間資本引入這一領(lǐng)域,實(shí)現(xiàn)了政府融資向私人融資的轉(zhuǎn)變。私人機(jī)構(gòu)投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的理論依據(jù)是20世紀(jì)以來(lái)創(chuàng)立發(fā)展起來(lái)的公共產(chǎn)品理論,即對(duì)具備準(zhǔn)公共產(chǎn)品消費(fèi)特征的基礎(chǔ)設(shè)施而言,政府的生產(chǎn)職能與提供職能確實(shí)是可以分離的,政府應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供,而其生產(chǎn)則可交由私人機(jī)構(gòu)進(jìn)行。

我國(guó)應(yīng)用PPP模式存在的問(wèn)題及對(duì)策

PPP模式適用于投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)、回收慢的項(xiàng)目,主要集中于鐵路、公路、橋梁等交通部門(mén),電力煤氣等能源部門(mén)以及電信網(wǎng)絡(luò)等通訊事業(yè)。因此,PPP模式的引進(jìn)和運(yùn)用對(duì)于改善我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的資金短缺狀況有重要意義。但多年來(lái)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都是采用政府財(cái)政撥款的單一模式,缺少相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。因此,PPP模式在我國(guó)一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)用中存在許多問(wèn)題:政府角色難以轉(zhuǎn)變;私人部門(mén)由于資信問(wèn)題融資存在障礙;相關(guān)法律框架不健全,如缺少一個(gè)全國(guó)性的負(fù)責(zé)PPP模式的機(jī)構(gòu)和一部適用于PPP模式的國(guó)家級(jí)法規(guī);風(fēng)險(xiǎn)管理困難,風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制不完善;公共產(chǎn)品價(jià)格難以確定;一些地方政府盲目承諾投資回報(bào)率;缺乏專(zhuān)業(yè)化的機(jī)構(gòu)和人才等。

針對(duì)以上問(wèn)題,結(jié)合國(guó)內(nèi)存在的客觀現(xiàn)實(shí)因素和條件,本文提出以下幾點(diǎn)對(duì)策:

(一)縮小公私雙方建設(shè)經(jīng)營(yíng)理念的差異

政府部門(mén)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要是從公益的角度出發(fā),為了滿足最終用戶需要,導(dǎo)致初始投資大,企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本高,項(xiàng)目難以達(dá)到預(yù)期效益。私營(yíng)企業(yè)從商業(yè)運(yùn)作的角度出發(fā),更愿意根據(jù)項(xiàng)目收益情況逐步擴(kuò)大項(xiàng)目規(guī)模,重視項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益。如何將政府服務(wù)的公益性和私營(yíng)部門(mén)的盈利性有效結(jié)合是PPP項(xiàng)目成功的重要因素,對(duì)此,政府應(yīng)該積極吸取國(guó)外PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn),適應(yīng)自身角色的改變,遵守市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則,按照合同進(jìn)行項(xiàng)目安排和責(zé)任分擔(dān),探索適合我國(guó)具體國(guó)情的PPP項(xiàng)目應(yīng)用模式。

(二)多渠道融資降低融資成本

目前我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在境內(nèi)融資的主要渠道是商業(yè)銀行貸款和上市籌資,融資渠道窄,成本高,對(duì)PPP項(xiàng)目發(fā)展不利。為保證項(xiàng)目順利實(shí)施,可考慮多渠道融資來(lái)降低融資成本。

放松對(duì)國(guó)家政策性銀行貸款和外國(guó)政府貸款的使用限制。由于對(duì)私營(yíng)資本發(fā)展的某些政策限制,使得由私營(yíng)企業(yè)參與的PPP項(xiàng)目很難使用條件優(yōu)惠的國(guó)家政策性銀行貸款和外國(guó)政府貸款。雖然國(guó)家已經(jīng)確定:“根據(jù)‘十五綱要合理利用外國(guó)政府貸款的總體要求,在規(guī)范擔(dān)保方式的條件下,允許境內(nèi)各類(lèi)企業(yè)(包括外商投資企業(yè)和私營(yíng)企業(yè))借用外國(guó)政府貸款”,但目前尚未有明確的法規(guī)指導(dǎo),在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中仍有許多困難,如項(xiàng)目分類(lèi)、擔(dān)保手續(xù)等的確定,這些問(wèn)題不解決,對(duì)于推動(dòng)PPP項(xiàng)目的實(shí)施利用優(yōu)惠貸款將仍停留在紙面上。

允許保險(xiǎn)基金、社?；?、住房基金等大型基金投資基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目投資周期長(zhǎng)、回報(bào)穩(wěn)定,適合上述基金投資。如果國(guó)家對(duì)上述基金的投資限制放寬,不僅改善基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目資金不足的局面,還能緩解這類(lèi)基金的經(jīng)營(yíng)壓力。

將證券市場(chǎng)的有關(guān)政策向基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)傾斜。基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)需求穩(wěn)定,行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)小,投資穩(wěn)定且成長(zhǎng)性較好,在政府給予一定扶持的條件下,具有很高的長(zhǎng)期投資價(jià)值。政府可將證券業(yè)的發(fā)展與基礎(chǔ)領(lǐng)域改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來(lái),為資本市場(chǎng)與基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)連接搭建平臺(tái),利用資本市場(chǎng)盤(pán)活基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域龐大的國(guó)有資產(chǎn),并引入增量資金以求發(fā)展。

(三)對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充完善

我國(guó)沒(méi)有直接針對(duì)PPP項(xiàng)目的法律法規(guī),甚至國(guó)際上PPP項(xiàng)目融資的一些慣例和做法與我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突。我國(guó)PPP項(xiàng)目實(shí)施的法律法規(guī)存在以下問(wèn)題:

現(xiàn)行法規(guī)法律層次較低、內(nèi)容簡(jiǎn)單,存在立法空白。PPP項(xiàng)目是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及面廣,參與部門(mén)多,法律關(guān)系復(fù)雜,需要系統(tǒng)的法律法規(guī)對(duì)其加以規(guī)范。我國(guó)現(xiàn)有相關(guān)法律文件除了大多數(shù)層次、地位較低,有的文件內(nèi)容簡(jiǎn)單,大部分內(nèi)容僅僅是針對(duì)建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓(BOT)項(xiàng)目制定的,未能涵蓋PPP項(xiàng)目融資模式運(yùn)作過(guò)程中的許多具體問(wèn)題,如特許授權(quán)采用何種形式、政府如何扶持、特許授權(quán)文件與其他合同的關(guān)系、項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)管理等等。

現(xiàn)行法規(guī)不支持政府對(duì)項(xiàng)目采取明顯扶持措施,制約了PPP模式的發(fā)展。在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中,政府的扶持和積極參與是項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。政府為PPP項(xiàng)目融資提供一定程度的借貸、外匯兌換率及最低經(jīng)營(yíng)收入擔(dān)保,盡管會(huì)使自身承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn),卻可以有效地刺激融資。

國(guó)外成功的PPP項(xiàng)目大多離不開(kāi)政府的扶持,但我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)不支持政府對(duì)項(xiàng)目采取扶持措施。不過(guò)近幾年來(lái),一些地方政府的具體操作中對(duì)此已有所突破。

對(duì)國(guó)內(nèi)民間資本的開(kāi)放與支持亟待加強(qiáng)和明確。我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)大多針對(duì)外資,雖然從2002年開(kāi)始情況有所改觀,但民間資本在參與PPP項(xiàng)目方面依然面臨政策、政府觀念方面的阻礙,需要政府出臺(tái)有關(guān)政策給予明確支持。

針對(duì)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充完善,使之與國(guó)際接軌,創(chuàng)造有利于促進(jìn)民間資本積極參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的制度環(huán)境。

(四)制定完善的內(nèi)外資源整合規(guī)劃

私營(yíng)部門(mén)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),屬于商業(yè)利益與公共服務(wù)的結(jié)合。對(duì)大部分政府部門(mén)來(lái)說(shuō),PPP模式運(yùn)用乃創(chuàng)新事務(wù),在執(zhí)行過(guò)程中需要進(jìn)行內(nèi)外整合協(xié)調(diào)以及財(cái)務(wù)、法律等方面的專(zhuān)業(yè)決策。同時(shí),為確保公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品質(zhì)量,從政策制定、執(zhí)行以及后續(xù)監(jiān)管都要有完整規(guī)劃,這對(duì)政府部門(mén)來(lái)說(shuō)也是挑戰(zhàn)。

(五)PPP成功的其他必要條件

確定項(xiàng)目?jī)?yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略,在項(xiàng)目初選階段對(duì)其進(jìn)行商業(yè)可行性初始評(píng)估,這對(duì)政府招標(biāo)定價(jià)和企業(yè)是否選擇投資都有重大現(xiàn)實(shí)意義;專(zhuān)業(yè)的機(jī)構(gòu)和具備相關(guān)知識(shí)技術(shù)的工作人員。PPP在我國(guó)的應(yīng)用時(shí)間較短,實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)欠缺,政府部門(mén)要加強(qiáng)相關(guān)方面人才培養(yǎng)和建立專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu);交易流程的標(biāo)準(zhǔn)化。比如說(shuō)在項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)過(guò)程中定時(shí)檢驗(yàn)采購(gòu)的公共機(jī)構(gòu)能否在合同有效期內(nèi)承受可能的債務(wù),起到實(shí)時(shí)監(jiān)控的作用。

參考文獻(xiàn):

1.E?S?薩瓦斯.民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社,2002

2.沙驥.PPP模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用研究[D].東南大學(xué)土木工程學(xué)院建筑工程專(zhuān)業(yè),2003

3.M.Fouzul Kabir khan著,朱詠?zhàn)g.大項(xiàng)目融資.清華大學(xué)出版社,2005

4.張朝兵著.項(xiàng)目融資理論與實(shí)務(wù).經(jīng)濟(jì)管理出版社,2006

5.尹貽林,閆孝硯.政府投資項(xiàng)目管理模式研究.南開(kāi)大學(xué)出版社,2002

6.段世霞主編.項(xiàng)目投融資管理.對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社,2007