先民主化，還是先自由化

葉長茂

內容摘要達爾的政體轉型理論為后發國家的政體轉型提供了重要啟示。在后發國家，民主化先于自由化是一條比較穩妥的漸進式民主轉型的道路。自下而上的民主化，不是著眼于政權的交替，而是著眼于民主的制度建設，能夠保障各方政治力量的安全，為實現向憲政民主的和平轉型奠定良好的制度基礎，

關鍵詞后發國家政體轉型民主競選漸進發展

建立民主政體是世界性潮流，后發國家也先后加入到民主化的浪潮之中，但是民主的發展并不順利，許多國家出現政府低效、社會失序、政變頻繁的混亂局面，違背了人民追求民主的初衷。民主政治不宜簡單理解為政黨輪替、自由爭論、普遍選舉和街頭政治。各國人民向往民主，不僅希望民主給自己帶來選舉、游行等政治權利，也希望民主能夠帶來和平安寧的秩序和穩定高效的政府。從民主實踐來看，民主化結果能否滿足人民的期望與民主化的路線和過程密切相關。民主化包含著復雜的內容，這些內容的實現存在先后順序的選擇。合理的順序會對政體轉型與民主發展產生良好的促進作用，不合理的順序會產生阻礙作用，甚至使民主化進程半途而廢。

源自西方經驗的政體轉型理論

美國政治學家達爾認為，平穩實現政體轉型的關鍵是保證各方政治力量的安全，能夠確保執政者與反對派雙方安全的民主化路線比較有利于政體轉型的啟動、過程的平穩以及民主的鞏固。這一觀點雖然基本源自西方經驗，但如果結合后發國家國情予以批判性反思，同樣可以為后發國家的政治發展提供重要的啟示。

在《多頭政體：參與和反對》一書中，達爾為探討霸權政體向多頭政體(即自由民主政體)轉型的道路，提出了衡量一種政體民主化程度的兩條重要標準，即自由化和包容性。自由化是指一個政體允許在政治生活中存在自由表達、公開爭論、政治競爭和反對派活動；包容性是指有權參與政治或者享有選舉權的居民在總人口中所占的比例。根據這兩方面內容的實現順序，達爾概括出歷史上通向多頭政治的三條道路：第一條道路是自由化先于包容性，即先實現有反對派參與的競爭性政治而后擴大參與，一個封閉的霸權政體通過增加公開爭論的機會而演變為競爭性寡頭政體，然后通過增加該政體的包容性而變為多頭政體；第二條道路是包容性先于自由化，一個封閉的霸權政體先變得有包容性，然后通過增加公開爭論的機會而變為多頭政體；第三條道路是同時實現自由化和包容性，即一個封閉的霸權政體由于短期內迅速賦予普選權和公開爭論權而發生突變，成為多頭政體。

依據西方國家政治發展的經驗，達爾認為第一條道路是三條道路中最安全的，更容易實現從霸權政體向多頭政體的平穩轉型，因為競爭性政治的規則、慣例和文化首先在少數精英中發展起來，當其他社會階層被接納進入政治生活時，他們很容易社會化而接受已經在精英當中發展起來的準則和慣例，普遍接受經過多少代人的發展所形成的已經健全的共同安全體制。這種共同安全體制確保原來在位的精英和新興的階層能夠相互寬容，而不是相互壓制和敵視。第二條和第三條道路在達爾看來都是比較危險的道路，因為在競爭性政治藝術被精英們掌握并承認為正當合法之前就開放政治爭論和擴大投票權，沖突各方就不可能完全相信寬容對方會帶來安全，民主政體勢必因陷入激烈沖突而失敗。

達爾的以上論述無疑是非常深刻的，然而從后發國家視角來看則存在一定的局限性，包容性在達爾那里是一條衡量民主化程度的重要尺度，但對于許多后發國家來說已經沒有意義。當代威權國家一般都是具有包容性的政體，即在形式上承認人民享有平等的選舉與被選舉的權利。在達爾的兩條標準中，包容性只與參與政治的人數或者說享有投票權的人數有關，而自由化則包含了競爭性選舉與公開爭論、反對派存在兩個方面的內容。他這里忽略了另外一種組合形式，即非黨派的政治競爭與自由化分離而與包容性相結合，產生一種有民主競選但黨派競爭和政治爭論受到限制的政體。在分析后發國家的政體轉型時，達爾的轉型理論可資借鑒，但需要根據后發國家的實際情況將他提出的民主化(廣義的民主，包含自由化的內容)標準修改為兩條新的標準，即民主化(狹義的民主，亦即選舉民主)和自由化。民主化是指競爭性選舉的開展，但限制反對派的參與，限制公開的政治爭論；自由化是指公民獲得充分的言論、結社自由，可以進行公開的政治爭論，反對派的活動不受任何限制。這兩條標準用于分析當代威權國家更加有效，而且可以為后發國家擺脫民主化困境提供富有建設性的思路。

后發國家轉型過程中自由化優先的風險

民主化與自由化是建立民主政體的兩個重要方面，前者追求的是選舉民主，后者追求的是自由民主，在成熟的民主政體中二者相輔相成，缺一不可。但是這兩個方面的實現過程并不是完全同步的，同步實現不僅阻力很大，而且非常危險。那么，怎樣合理安排二者的順序才能增加威權政體向民主政體轉型的可能性并使之能夠平穩發展呢?

一提到發展民主，人們首先想到的是開放黨禁、報禁，保護言論自由，允許公開的政治爭論，并且要求實行多黨參與的普遍選舉。根據達爾的政體轉型理論，在先發國家，政體尚未具有包容性時，先實行自由化，即先有少數人享有言論、結社、組黨和參與政治的自由，以此推動競爭性政治的逐步開展是可行的，自由化的風險有可能控制在一定范圍內。但在政體已經具有包容性，普選權已經在法律上得到承認的當代威權國家，自由化優先的道路就比較危險了。達爾指出，自由化先于包容性的道路，雖然在理論上是風險最小的，但對于大多數后發國家來說已不再可行。因為“在普選制和群眾政治的條件下，要設計共同安全體制是很困難的”。一個確認了普選權的國家，已經不可能通過先實行自由化在上層政治精英之間確立政治競爭的游戲規則，然后推廣到下層民眾的方式來發展民主政治。亨廷頓也認為，自由化的威權主義不是一種穩定的平衡，不能保證政體轉型的穩定和有序。威權政體的自由化既可能前進也可能后退，有限的公開會增加人們對進一步變革的期望，甚至要求全面進入政治體制，而進一步的變革又可能導致抗議、騷亂和暴力沖突。暴力將會激發對示威群眾的鎮壓，并促使自由化的領袖被保守的領袖所取代，從而終結邁向自由化的運動。

自由化優先在后發國家的確不是一條平穩的民主轉型道路。后發國家的歷史積怨與現實矛盾都比較復雜而深重，但卻長期處于受壓制的狀態，一旦在政治上實行自由化，民間力量會迅速動員和組織起來，形成全民參政、黨派林立、輿論爆炸的局面。激進的政治勢力將迅速膨脹，并就歷史失誤、官僚腐敗、社會公正、壟斷政權、虛假民主等問題對執政者提出激烈的批評和挑戰。現有政治體系不可能在短時期內滿足這些激進的政治要求，也缺乏健全的制度體系供各種力量進行公平的政治博弈。于是，激進的政治勢力會鼓動群眾走向街頭抗爭的道路，對執政者的地位直接構成威脅。由于缺乏民主競選的訓練，執政者與反對派都不熟悉也不習慣民主的規則和程序，不習慣

和平競選與協商談判，不知道在適當的時機讓步和妥協，彼此之間互不信任，保障雙方安全的制度和機制無法建立，雙方的政治沖突極易走向極端化、兩極化。雙方在街頭或廣場對峙，形成一種無法用和平方式解決的政治僵局。為維護自身的執政地位，也為了維持必要的社會秩序，執政集團中的強硬派會發起反擊，鎮壓激進的政治運動，中止自由化進程，重新回到高壓時期。由此，體制內的改革派被排擠出局，民主力量遭受重大損失，民主進程不進反退。即使自由化僥幸引發了民主化轉型，原執政者被迫下臺或者推行多黨競選，也可能會出現政局的長期動蕩。民主政府更迭頻繁，效能低下，失去民眾的擁護和信任，最后往往被新的威權政府所取代。

自由化優先的道路不僅會受到執政者的反對和阻礙，而且也是一條注定充滿沖突和暴力的道路。缺乏制度基礎的公開化、自由化通常會破壞政治體系的穩定，使漸進的制度變遷難以進行，使建設性的改革措施難以付諸實施。民主化優先是后發國家政體轉型的漸進之路

從歷史經驗來看，要以較小的風險和代價平穩實現政體轉型，必須遵循達爾所提出的一個重要原則，即在執政者和體制外政治力量之間建立共同安全體制。西方最早建立民主政治的國家，一般是通過先在少數上層精英中間發展競爭性政治來建立共同安全體制。那么，在承認了普選權的后發國家，如何建立確保各方政治力量尤其是執政者安全的政治體制呢?如前所述，建立共同安全體制的關鍵是確立公認的競爭性的政治規則、慣例和文化。后發國家先通過上層小范圍的公開競爭來確立共同安全體制已經不可行了，但可以通過下層小范圍的公開競爭來逐步形成競爭的規則和慣例，從而在各方政治力量之間建立起共同安全體制，因為只涉及地方政權，參與的人數有限，競爭的范圍和烈度都可以納入執政者的掌控之中。也就是說，后發國家只有通過自下而上競爭性選舉的反復訓練，才能在各種政治力量之間建立起共同安全體制。民主化先于自由化是一條比較穩妥的漸進式民主轉型的道路。

民主化優先的實質是制度建設優先，在執政者的主導下，限制政治爭論和反對派的發展，允許公開競爭，逐步在各級地方政權開展競爭性選舉，通過公開公正的競選和投票在政治生活中確立競爭性政治的規則、程序和慣例，并使這些規則和程序被公眾普遍接受和熟悉，養成和平談判、理性博弈的習慣，從而在政治競爭者之間確立保障共同安全的體制。開展競爭性選舉能夠使執政者逐步積累組織和控制選舉的經驗，有利于提高執政者的競爭力及駕馭政治發展進程的能力，為組織更大范圍、更大規模的競爭性選舉做好組織、制度以及人力資源方面的準備。待政治參與制度化取得明顯成果，民主的規則和程序已經在政治生活中牢固確立，民眾已經習慣通過制度化的渠道解決沖突時，再逐步擴大競爭性選舉的范圍，最后推進全國性的競爭性選舉。

在政治轉型的過程中，沒有制度化的競爭，就會出現對抗式競爭，執政者如果主動推行制度化競爭，就可以防止體制外對抗式競爭的出現。自下而上的非黨派競爭對于執政者來說，一般是安全的。如果執政者掌握了競爭性選舉的技術，加上自己控制的各種執政資源，能夠在多數的競爭性選舉中獲勝，就可以在民主選舉中長期維持執政地位。只有當執政者在民主化過程中可以確保安全時，才有可能在與民眾的互動中推動進一步的民主化，也才有可能推動徹底的政治自由化。成功的民主化是執政者在自由化過程中獲得安全的保證。當執政者可以通過競爭性的選舉獲得和鞏固執政地位時，他在自由化的過程中也是安全的。

開展競爭性選舉可以使人民享有自由參選的權利、聯合提名候選人的權利以及自愿選擇的權利。選舉作為權力和平交替的手段和方式，作為政府的合法性基礎，將得到各種政治力量的承認和擁護。體制外政治力量經過選舉的訓練，不會再選擇暴力或激烈抗爭作為捍衛權利和爭取權力的主要手段，即使在自由化的環境中，也不會再尋求體制外的政治抗爭。暴力對抗已不再是各種政治力量的第一選擇，爭奪選票成為政治斗爭的主要內容。這時再逐步擴大公開爭論的范圍，政治體系就能夠承受和抵御政治開放所帶來的沖擊。

從價值判斷來說，自由與民主并重，但從后發國家政體轉型的策略選擇來說，民主化先于自由化是一條對執政者和反對派都更為安全的道路。限制反對派活動，管控言論自由，并不符合規范的政治正義的要求，但限制自由組黨、自由反對和公開爭論，就限制了競選的激烈程度和范圍，能夠防止政治沖突的擴大，保護初生的民主制度。沒有競爭性選舉經驗的國家，民主制度往往經受不了激烈的政治沖突的考驗。

根據熊彼特對民主的定義，選舉是民主的本質。只要一個威權國家的政治選舉是公開的、競爭性的，選民可以不受干擾地按自己的意愿投票，有公正的計票系統，就可以說，這個國家基本上實現了民主政治，已經具備了競爭性民主的基本要素。亨廷頓對只有選舉民主的國家提出了許多批評，從成熟的自由民主的視角來看是能夠成立的，但他也承認，僅就民主的選舉層面而言，這些國家的民主已經達到了很高的水平，并且實現了制度化。選舉民主存在許多弊病，因此并不能代表民主化的結束，還需要進一步加強法治并擴大人民的自由。但如果將選舉民主的實現作為自由民主的過渡和準備來看，選舉民主無疑是極為重要的一步。相對于無選舉或只有形式性選舉的威權政體，經過選舉上臺執政的領導人的合法性基礎更為牢固，駕馭民主的經驗更加豐富，已經有足夠信心來應對自由化之后的挑戰。在向自由民主過渡時，有選舉民主的國家比那些無選舉或選舉只是走過場的國家要容易得多。因為投票表決作為一種制度，提供了權力交接和解決政治沖突的手段，逐漸深入人心。即使推行政治自由化，也不會出現對執政者和反對派構成威脅的嚴重暴力沖突，和平轉型的可能性大大增加。

對于執政者來說，自下而上的民主化，非黨派競爭的開展，只涉及競選和政治控制的技術，不會公開提出對其執政合法性的質疑，反而有助于其執政合法性的鞏固。這樣一種制度安排能夠將權威政治與民主政治結合起來，找到二者之間的一種過渡形態，既能夠保證執政黨的執政地位，使執政黨通過競爭性選舉來維護和鞏固合法性，又能夠順利地推進公開公正的選舉，使競爭性民主運轉起來。先開展選舉民主，再完善自由民主，政體轉型得以和平地展開。執政者通過競選長期保持執政地位，不違背民主政治的基本要求，反而有利于民主政治的順利發展和長期鞏固，這已經被某些國家的民主實踐證明是現實可行的道路。這條道路不是著眼于政權的交替，而是著眼于民主的制度建設，將民主化過程中不可避免的政權之爭轉變為制度創新和技術操作的問題，為實現向民主政體的順利轉型奠定良好的制度基礎。