淺析新時期黨政關系的完善

徐建春

[摘要]理順和完善黨政關系是改進黨的執政方式的關鍵點之一。在十七大精神指引之下，依據我國現行黨政關系的特點及其歷史局限性，必須在社會主義民主政治的基礎上，處理好黨與人大的關系、黨與政府的關系、黨的領導與司法獨立的關系，從而實現黨政關系的創新發展。

[關鍵詞]黨政關系執政能力黨建理論

胡錦濤同志在黨的十七大報告中強調，黨要站在時代前列帶領人民不斷開創事業發展新局面，必須以改革創新精神加強自身建設，始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心。為此，十七大提出了以改革創新精神全面推進黨的建設新的偉大工程，其總體構想是：必須把黨的執政能力建設和先進性建設作為主線，堅持黨要管黨、從嚴治黨，貫徹為民、務實、清廉的要求，以堅定理想信念為重點加強思想建設，以造就高素質黨員、干部隊伍為重點加強組織建設，以保持黨同人民群眾的血肉聯系為重點加強作風建設，以健全民主集中制為重點加強制度建設，以完善懲治和預防腐敗體系為重點加強反腐倡廉建設，使黨始終成為立黨為公、執政為民，求真務實、改革創新，艱苦奮斗、清正廉潔，富有活力、團結和諧的馬克思主義執政黨。隨著黨情、國情和世情的發展變化，怎樣不斷改進黨的執政方式，提高黨的執政能力這一重大歷史課題擺到了我們面前。強化黨的執政能力建設，落實依法執政，就內容而言，首先是要完善新時期黨政關系。

我國黨政關系的特點

共享民主集中制的組織原則。馬克思和恩格斯提出了民主集中制的建黨思想，他們在《共產主義者同盟章程》中指出：“同盟的各級領導機關由民主選舉產生”；“所有盟員都一律平等，他們都是兄弟，因而有義務在一切場合下互相幫助”；“代表大會是全盟的立法機關”。①中國共產黨是按照民主集中制的原則建立起來的政黨。第一，在各級人民代表大會與人民的關系上，各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督；第二，在國家權力機關與其他國家機關的關系上，國家行政機關、審判機關和檢察機關都由國家權力機關產生并對之負責，受之監督；第三，在中央與地方國家機構職權的劃分上，必須遵循民主集中制原則：一是民主集中制保證中央的統一領導，二是民主集中制照顧不同地方的特殊情況。

黨政結合緊密。政黨與國家政權之間的關系，是國家政治制度的核心問題。我國黨政結合緊密主要體現在：第一，指導思想。我國黨政關系的指導思想源于馬克思列寧主義。巴黎公社革命爆發后，馬克思在總結政權建設經驗時，對“議行合一”體制給予了充分肯定，這為后來社會主義國家的政權建設提供了理論依據。列寧認為，在無產階級革命勝利后的特定時期里，“一黨專政”是無產階級專政的實現形式，國家權力應集中到執政黨手中?！拔覀児埠蛧娜魏螄覚C關未經黨中央指示，都不得解決任何重大的政治問題或組織問題”。第二，初始關系。中國共產黨初創時期是當時的體制外政黨。中共通過自身力量，建立起自己控制和掌握的帶有區域性質的地方政權。中共直接掌握和控制政府，政府在中共領導下運作，政黨與政府沒有十分具體和明確的區分與界限。政府的框架、結構，政府的職能設置，政府的行為表現等等，無不體現中共的意志。第三，組織體系交叉重合。黨組織體系與政府組織體系交叉重合，黨與政府是一體性結構。從組織構成來看，中國共產黨在政府機構中普遍設立黨的組織(黨組)。政府機構中的成員同時也是黨員。從決策與執行來看，中國共產黨實行的是黨委領導下的分工負責制，政府中主要負責人是黨委成員。重大問題由黨委做出決策，依法定程序輸送到國家權力機關上升為國家意志，再由政府部門予以執行。黨政一體性結構決定了黨對政府影響的持久性和整體性。

司法部分獨立。司法獨立在我國理論界的界定各執一詞，但有一點是公認的：我國的司法獨立原則不同于西方國家——擺脫任何政黨影響的司法獨立，是堅持中國共產黨領導下的司法獨立。在我國，憲法規定了堅持中國共產黨對國家事務包括對司法工作的領導，這是我國司法獨立最具特色的地方。

完善黨政關系的思路

我國現行的集權式執政方式存在一定的歷史局限性，比如削弱了黨的領導作用、削弱了政府職能、責任主體模糊，以及滋生官僚主義和腐敗等。根據十七大報告中的構想，改革和完善黨的執政方式，落實依法執政，必須堅持在堅定不移發展社會主義民主政治的基礎上，處理好黨與人大的關系、黨與政府的關系、黨與司法獨立的關系。

建立黨與人大新型關系。第一，正確處理黨組織與人大組織之間的關系：明確黨對人大的領導是政治領導，黨與人大之間不存在法律和組織上的隸屬關系；正確處理黨的領導權與人大職權的關系：黨的主張必須通過人民代表大會按照法定程序才能上升為國家意志；正確處理黨委意見與人大決議之間的關系：多數情況下，黨委意見與人大決議相一致，但當二者發生矛盾時，黨委無權命令人大按照黨的意志行事。第二，通過法定程序將黨的主張上升為國家意志。人民代表大會在我國具有重要地位和作用，黨的主張只有通過法定程序得到人民代表大會的認可才能上升為國家意志。其所要遵循的基本原則是：堅持黨向人民代表大會提出政策建議并通過人民代表大會履行法定程序，它一方面利于保證黨的領導，另一方面利于發揮人大的作用。

建立黨與政府新型關系。第一，必須明確黨與政府的性質和職能。黨是社會主義事業的領導核心，但黨是政治組織，不是權力組織，也不是行政組織和經濟組織。政府由人民代表大會選舉產生，是國家行政機關，對相應同級和上級人民代表大會負責，政府不是黨委的執行機關。第二，黨委發揮領導核心作用。黨要發揮總攬全局、協調各方的作用。黨委堅持抓方向、議大事、管全局，集中力量解決好帶全局性、戰略性和前瞻性的重大問題，同時協調各方，逐步形成黨委集體領導、各方配合的工作機制。第三，政府要依法行政。一是行政權必須有法律依據；二是行使行政權必須遵守法律，依法嚴格履行管理職責；三是行政機關違法行政，必須承擔相應的法律責任，體現權力、責任和義務的統一。

正確處理黨的領導與司法獨立的關系。

第一，實行財政獨立管理。為了實現司法獨立，必須首先保證司法機關實現財政獨立管理，擺脫對行政權的經濟依賴?？砂锤鲊ㄐ袘T例，司法機關所需經費由國家財政單獨編列預算，由政府負責司法行政工作的部門具體運用和分配。由中央財政保障各級司法機關的經費，一方面利于確保辦案經費的正常開支，保證法院的基本執法條件。另一方面利于擺脫地方行政的束縛和各種不正之風對司法工作的非法干預，徹底解除實現司法獨立制度上的一個功能障礙。第二，實行人事垂直領導。要實現司法獨立，減少或消除司法的行政依附性，必須從根本上改變法院的人事管理體制，實行司法干部歸口管理，人事垂直領導。黨委在向國家權力機關推薦法院院長人選以及挑選法官時，應當認真聽取司法機關和其他法律界人

士的意見，充分考慮司法的專業化要求，真正將德才兼備的具有法律素養的人選拔到司法隊伍中來。@第三，借鑒國外經驗，改革司法職務保障機制。保障司法獨立還需建立健全法官、檢察官的職務保障機制，旨在保證司法人員不因為依法辦案、抵制法外干涉而遭受打擊報復，也不至因為生活拮據而受非法利益驅動，增強司法人員抵制非法干涉的自身能力。結合我國國情和國際社會制定的相關標準，筆者建議采取以下措施：

其一，實行適薪養廉的薪俸制度。司法人員穩定的薪俸由法律確認，中央財政予以保障。司法人員薪水可稍高于社會平均收入水平，確保司法人員能夠擁有豐富的物質基礎。任何級別的司法人員退休后，其薪金待遇應原則上不變。

其二，賦予司法人員履行職務時一定的豁免權。司法人員被保護免受有關其司法職責方面的個人訴訟，除非經適當的司法當局授權，否則不得被起訴或者控告。世界上許多國家都為司法人員提供了這一保障。俄羅斯憲法第122條規定：“法官不可侵犯”，“除非按照聯邦法規定的程序，否則不能追究法官的責任”。日本憲法第78條規定：“法官的懲戒處分不得由行政機關施行”。

其三，修改《法官法》和《檢察官法》，細化法官、檢察官的懲戒、辭退等的條件和程序。具有必要的法律專業知識和學歷、經過考核獲得司法人員從業資格并擁有實踐經驗的人員，如果經過司法委員會任命為司法人員，除非其觸犯了法律或嚴重違背了法官職業操守，不得被任意移調、辭退和免職。

總的來說，積極推進新時期黨的建設這一新的偉大工程，著力點在改革和完善黨的執政方式，其關鍵就在理順、完善黨政關系，我們應當按照黨總攬全局、協調各方的原則，規范黨委與人大、政府的關系，支持人大依法履行國家權力機關的職能，經過法定程序，使黨的主張成為國家意志，支持政府履行法定職能，依法行政。只有這樣，才能真正實現十七大報告中所提出的黨建目標。(作者為中國石化山西石油分公司黨委書記)

注釋

①《馬克思恩格斯全集》(第4卷)，北京：人民出版社，1995年，第572、574、575頁。

②《列寧全集》(第32卷)，北京：人民出版社，1958年，第106頁。

③王英津，劉海濱：“司法獨立的由來及其在我國的實現”，《學術探索》，2005年第2期，第56～59頁。