服務型政府的角色確認

劉卓芳

[摘要]在市場經濟條件下，政府的服務功能只能內生于有限權力的公共政府。按照建立服務型政府的內在要求，需要進行從制度創新到政府管理流程再造的改革，前提則是先轉變理念，確認政府的服務性。明確服務型政府角色的價值和意義，引入新公共服務理念，改革行政管理體制，是體現服務型政府性質的必要措施。

[關鍵詞]服務型政府制度創新公共服務

歷史唯物主義認為，物質生產活動是社會發展的決定性力量，制約著社會政治上層建筑；但是社會政治上層建筑同樣對社會物質生產活動起到這樣或那樣的作用，有時是決定性的作用。如果政府角色缺乏科學定位，政府機構就無法有效運作，政府功能也無法有效達成，社會的健康發展就無法實現，政府合理的定位可以加快社會的建設。在政府的政務實施理念上，歷來就有統治與服務的區別。歷史事實反復證明，政府強力統治的結果，最終是倒臺。在現代社會條件下，只有政府明確其服務功能，確認其服務角色，承擔其服務使命，才能獲得民眾擁護，鞏固合法地位，實現合法性的延續。

政府服務理念的理論來源

執政服務理念古已有之。孟子認為，“桀紂之失天下也，失其民也；失其民者，失其心也。得天下有道：得其民，斯得天下矣；得其民有道：得其心，斯得民矣；得其心有道：所欲與之聚之，所惡勿施爾也。”上古三代的禪讓制度及其服務意識，就具有當時社會的核心價值體系的性質。古俗語中也有“水能載舟，亦能覆舟”的論斷，都是源于對政府角色的判斷。西方的合法性理論更強調：“衡量一種政治秩序合法性的標準就是政治秩序與其所處時代價值規范的相容程度。”從這些觀點可以看出，政府的服務角色意識古已有之。中國共產黨在建黨初期，就把全心全意為人民服務確立為黨的根本宗旨。1944年，毛澤東在追悼張思德時作了《為人民服務》的演說，指出：我們這個隊伍完全是為著解放人民的，是徹底地為人民的利益工作的。……因為我們是為人民服務的，所以，我們如果有缺點，就不怕別人批評指出。1945年的七大上，毛澤東進一步指出：我們共產黨人區別于其他任何政黨的又一個顯著的標志，就是和最廣大的人民群眾取得最密切的聯系。全心全意地為人民服務，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發，而不是從個人或小集團的利益出發；向人民負責和向黨的領導機關負責的一致性；這些就是我們的出發點。這是我黨執政服務理念的最早的系統表述。今天，我們賦予服務以新的內涵，提出要與時俱進、更新理念，真正從意識上自覺為人民服務，滿足人民的需要，由“為民做主”轉變為“由民做主”，就可以從根本上確證自己的本色，獲得人民的認同。

合法執政成為執政服務理論的又一源頭。借助合法性辨析，也可以追溯政府服務理論的源頭。所謂合法性，“就是人們對享有權威的人的地位的承認和對其命令的服從”。是韋伯的觀點。他認為，人們服從某種政治統治的動機可能是多方面的，比如可能出自習俗、畏懼懲罰的情緒、物質利害關系的考慮等。“除了這些因素之外，一般還要加上一個因素：對合法性的信仰。”韋伯強調，沒有這種基于合法性信仰的服從、單憑其他動機“不可能構成一個統治的可靠的基礎”，“毋寧說，任何統治都企圖喚起并維持對它的‘合法性信仰。”這就是說，基于合法性信念的服從動機是和其他動機(利益、習俗等)并列的一種單獨的變項，是和利益考慮無關的，這種服從“是一種樂于給予的服從”。“服從者的行為基本上是這樣地進行的，即仿佛為了執行命令，把命令的內容變為他的舉止的準則。”所以，合法性是構成一個統治的可靠的基礎，因而在各種服從動機中更加重要，具有最終保障的作用。所以，合法性“歸根到底是個信念問題，這種信念關系到權威在其中得以運用的制度體系的正義性，關系到運用者在這個制度體系中充任權威角色的正義性，關系到命令本身或命令的頒布方式的正義性”。這樣看來，要保持執政權的延續，最根本的就是要保證其合法性的強化，而要強化其合法性，則需要把執政行為變成民眾樂于執行的準則。這就歸結到了政府行為的問題。

確立服務角色的價值和意義

保持政府合法性的需要。政府是實施統治行為還是服務行為，成了其地位合法性的分野。盧梭認為，“即使是最強者也決不會強得足以永遠做主人，除非他把自己的強力轉化為權力，把服從轉化為義務。”“強力并不構成權力，而人們只是對合法的權力才有服從的義務。”也就是說，政治統治者要長久地維護自己的統治地位，需要把強力轉化為權力，把被統治者的服從變成義務。盧梭認為，人民擁有的公意是政府合法性的唯一基礎，是當權者應該忠于的最終價值。今天看來，政府仍然是人們之間相互締結契約的產物，政府是為了實現公意、公共幸福、公共利益而存在的。“既然任何人對于自己的同類都沒有任何天然的權威，既然強力并不能產生任何權力，于是便只剩下約定才可以成為人間一切合法權威的基礎。”由于國家是契約的產物，那么國家的權力只能來源于人民的授予和認同，這才是政府及其權力存在的唯一合法依據。政府合法性就是政府基于民眾認可的原則的基礎上實施統治的正統性或正當性。當大多數民眾認為政府實施的統治是正當的時候，那么政府也就具有了合法性，民眾將對政府的統治更多地體現出理解和服從，由于不存在嚴重的抵觸，政府的根本統治將是穩固的；相反，如果大多數民眾認為政府實施的統治是不正當的，那么政府就不具有合法性了，民眾便會伺機發泄不滿，政府的統治就會變得極不穩定。政府行為一旦違背人民的授權和公意，就將面臨失去合法統治的危險。而要保持人民的權力授予和認同，唯一的辦法是改變管理模式，從統治轉為服務，真正把人民當主人，政府成為“貨真價實”的公仆，政府才具有合法性，才能鞏固自己的地位。

取得民意支持的基本條件。現代政黨政治的核心是政黨執掌國家權力，政府運作體現為執政黨的組閣，其執政基礎來源于社會民意的選擇與支持。在這里，民意的本質是一種社會公眾的價值體系，該體系由三個主要部分組成，即理性的認知、非理性的體驗、心理預期。相應地，在民意體系中，既有社會公眾的理性判斷的確定性，也有感性選擇的不確定性。既有對現有狀況的體驗。也有對未來趨勢的預期。如果說，傳統政治理論認為，民意的選擇是理性的選擇。那么這是合理的，但這并不是民意的全部。事實上，現代實證研究表明，民意的主要部分是非理性的，是感性的，是對未來的心理預期。這就意味著，在現代語境下，公眾對政府的認同主要來源于他們的主觀感受與潛在的心理預期。所以，這就意味著，政府要想獲得公眾的支持，形成公眾對政府的心理認可，必須時刻跟上他們的預期，弄清公眾在價值上有什么需求，他們的感受如何。公眾心理感受與預期來源于社會的教育體系，但更主要的是來源于感性和非理性的認知體驗，因此政府要獲得民意支持，關鍵不在于花費多少氣力進行大規模的意識形態說教，而在于能否判斷出公眾的心理，進而在此

基礎上提供滿足和提升其需求。如果一個政府沒有及時跟上社會公眾對一種新的體制的價值預期，那么，政府的合法性也將面臨危機甚至喪失。

政府的公共服務是社會發展的必然。建立服務型政府是全球行政改革的大趨勢，是社會經濟發展和生活質量提高的必然要求和趨勢，也是人民政府的本質要求，是構建和諧社會的重要途徑。高壓統治及其相關的措施，只能催生背叛民意、喪失支持的結果。而服務則是保持政府合法延續的根本辦法。從歷史的角度看，政府(國家)是在人類社會自身的階級矛盾不可調和的狀況下的一種次優選擇，其目的是為了使社會不至于在階級沖突中毀滅。所以，以國家形態展現出來的最早的政府，其存在的正當性來源于國家暴力對社會的保護。在現代公民社會語境下，人們對政府正當性的一個深入判斷是：基于市場經濟崛起的背景，現代社會分化為三種領域：私人領域、公共領域、國家領域。其中，國家領域的存在源于整個社會公眾對它的契約性認同，即國家是全民共同簽訂的合同，該合同以公民納稅為保障，以國家提供公共服務為回報。在私域、公域、國家三者鼎立的局面下，政府的公共服務職能凸顯，成為社會發展的必然趨勢。因此，通過提供公共服務獲得正當性支持，就成了政府獲得合法性的優先選擇。所以，要保證執政地位，必須在暴力獲得政權的基礎上，改善社會管理效果，提高公共服務水平。

確立服務型政府角色的基本措施

什么是服務型政府?國家行政學院的劉熙瑞教授認為服務型政府是指一種“在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來，以為公民服務為宗旨，實現著服務職能并承擔著服務責任的政府”。服務型政府的本質在于，政府公共管理的現實運作要以人民群眾的根本利益為核心。

如何建立服務型政府呢?從服務型政府的內涵來看，構建其基本條件，逐項落實相關的措施，則真正的服務型政府是很容易建立起來的。一般來說，服務型政府的內涵在于：一是角色的轉變，即把角色重點轉變到服務上來；二是職能轉變，就是把社會管理、公共服務作為政府的首要職能；三是管理方式與態度的轉變，即服務意識強、服務態度好、服務效率高。落實好這三條，服務型政府就可以真正建立起來。

引入新公共服務理念。新公共服務理論是美國著名公共行政學者登哈特夫婦基于對“新公共管理”理論的反思，特別是針對“企業家政府”理論缺陷的批判，而提出并倡導“服務而非掌舵”的一種全新的公共行政理論。“新公共服務是公共行政在將公共服務、民主治理和公民參與置于中心地位的治理系統中所扮演角色的一系列思想和理論。”登哈特認為新公共服務應大力倡導以下七條理念：第一，政府的職能是“服務”，而不是“掌舵”。政府最重要的角色是幫助公民清晰地理解和滿足他們共同的利益，而不是試圖控制和為社會發展的新方向掌舵。第二，公共利益是目標不是副產品。提供公共利益和公共服務是政府的主要目的和任務，但不是由政府自己參與生產或壟斷公共服務的提供。第三，在思想上要具有戰略性，在行動上要具有民主性。通過集體的努力和周密的思考，政府制定出滿足公民需要的政策和項目。第四，為公民服務，而不是為顧客服務。公共利益是產生于一種共同價值觀的對話，政府與公民之間的關系不同于企業與顧客的關系。第五，并非簡單的責任與義務。公務員不僅要關注市場，而且要關注憲法和法律條文、社會價值、政治規范、專業標準和公民利益。第六，重視人而不只是重視生產率。第七，超越“企業家”身份，重視公民權和公共服務。新公共服務強調公民權的重要地位和中心地位，并且把公眾視為負責任的公共行政的基礎。可以說，新公共服務是從公民權立場建構的，以公共利益作為公共行政核心價值的公共管理理論，在我們建設服務型政府的研究中具有重大意義。

新公共服務理念的引入，有望改變傳統的官僚統治模式，將公眾作為政府官員的服務對象，對公眾負責而不是對上司負責，政府的服務質量、公眾的滿意度成為政府工作評估的關鍵要素。“公共利益是至高無上的，而且公共利益就是相互利益或重疊利益進行對話的結果。”理念先行，這是實現服務型政府角色轉換的前提。

改革行政管理體制。計劃經濟留下的擁有無限權力和缺乏權力制約的行政管理體制，造成了公共權力部門化、部門權力私有化的傾向，這是我國現行行政管理體制的最大缺陷所在。公共權力私有的結果是權力成為誘致腐敗的原因。公共權力私有的傾向不僅僅存在于人事管理部門，而是普遍存在于行政管理系統的人、事、財、物的所有部門。如果不從整體的管理制度上進行改革，單純的吏治改革也無法解決因公共權力私有而產生的一系列問題。行政管理制度的缺陷形成了權力尋租條件，使充斥“暗箱操作”的非正式制度成為左右行政管理運行的潛在制度障礙。正式制度與非正式制度并存的“雙軌制”，加大了行政管理體制的運行成本，扭曲了干部管理行為。制度缺陷形成的不良政府文化環境成為嚴重阻礙執政為民、公正廉潔新文化生成的主要原因，并提高了誘致權力犯罪的概率，形成了干事越多風險越大，越平庸越易生存的惡性循環。這種惡性循環嚴重抑制了干部創新的積極性，使干部隊伍中大量精英人才，將很多精力消耗在非正式制度的應對上。制度疲勞導致干部隊伍精神狀態不佳，成為行政管理效率低下的微觀原因和文化原因。所以，行政管理體制改革成為服務型政府角色轉換的又一重要條件。目前，最為迫切的是盡快改革行政管理體制。在政府體制內，建立一個多元的、相互依賴也相互制衡的權力結構，把人、事、財、物的管理權限適度分開，增加管理透明度，減少管理層級，按法規調配資源。這樣就可以有效遏止傳統體制中的權力私有化傾向，逐步回歸人民政權的服務本質。

作為歷史發展的必然，服務型政府的角色確立和體制構建，勢在必行。服務型政府的角色確立，是理念層面上的命題，因此，還需要通過科學的操作模式和具體行動體現出來。政府只有提供充足優質的公共服務，才能證明自己存在的價值與合法性。沒有服務就沒有現代政府。我們應該及時調整心態、更新觀念，進而通過具體的行動，實現政府的轉型和創新，滿足人民的愿望。(作者單位：河南廣播電視大學)

注釋

①《孟子·離婁上》，參見楊伯峻：《孟子譯注》，北京：中華書局，1980年。

②[德]哈貝馬斯：《合法化危機》，劉北成、曹衛東譯，上海：上海人民出版社，2000年，第184頁。

③于海：《西方社會思想史》，上海：復旦大學出版社，1993年，第333頁。

④馬克斯·韋伯：《經濟與社會》(上卷)，北京：商務印書館，1997年，第238。240頁。

⑤弗蘭克·帕金：《馬克斯·韋伯》，劉東、謝維和譯，成都：四川人民出版社，1987年，第107、110頁。

⑥[德]哈貝馬斯：《交往與社會進化》，重慶：重慶出版社，1989年，第240頁。

⑦《新社會學辭典》，上海：上海譯文出版社，1987年，第22、23頁。

⑧[法]盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，北京：商務印書館，1996年，第14頁。

⑨⑩羅伯特-登哈特：《新公共服務：服務，而不是掌舵》，北京：中國人民大學出版社，2004年，第22、85頁。