農村宅基地使用權　“一戶一宅”法律制度的缺陷

鄭長青

【摘要】 本文對當前農村出現的大量空置房、荒廢老宅基地、無房戶等農村村民居住問題形成原因進行分析,認為根本原因在于《土地管理法》“一戶一宅”制度的立法缺陷。

【關鍵詞】 農村宅基地;一戶一宅;制度缺陷

中圖分類號:D923文獻標識碼:A 文章編號:1671-5918(2009)03-0126-02

doi:10.3969/j.issn.1671-5918.2009.03.062本刊網址:http://www.hbxb.net

一、農村宅基地“一戶一宅”制度的確立

(一)“一戶一宅”制度

1998年修訂的《土地管理法》首次明確規定一戶只能擁有一處宅基地。宅基地使用權是農村居民以“戶”的名義享有的權利,即農民家庭享有的權利,而不是個人享有的權利。由于土地資源的稀缺性,規定一戶只能擁有一處宅基地,確保每戶農民都能得到一塊安身之所,無論貧富,結果均等,在很大程度上順應了民心,符合人們樸素的公平觀念,也實現了農村基本的社會保障。

(二)“戶”的界定

集體土地是以農村現有人口為標準平均分配,人人有份,如劃分承包地、口糧田、自留地等,涉及宅基地時,基本上也體現了這一原則,同時,國家實行的戶籍管理制度一般以子女結婚成家為標志組成一個家庭戶籍,所以,宅基地使用權自然以戶計算。農戶是農村承包經營戶的簡稱,因而農戶是一類《民法通則》明確規定的特殊民事主體。1991年1月4日國務院發布《中華人民共和國土地管理法實施條例》對宅基地使用權的審批權限作了補充。該條例第25條規定:“農村村民建住宅需要使用土地的,應當先向村農業集體經濟組織或者村民委員會提出用地申請,經村民代表會或者村民大會討論通過后,報人民政府批準。其中需要使用耕地的,由鄉級人民政府審核,經縣級人民政府土地管理部門審查同意后,報縣級人民政府批準;需要使用原有宅基地、村內空閑地和其他土地的,報鄉級人民政府批準。”筆者不以為然,這里的“戶”是農村自然戶而非農村承包經營戶,農村承包經營戶是在農村自然戶的成員基礎上承擔特定經濟職能的一類社會組織,它與農村自然戶不同。農村自然戶的本質是指一個農村家庭,是作為民事主體的自然人的聯合。所以,戶只是因血緣、婚姻等關系聯絡而共同居住一處生活的自然人團體,不能作為單獨的民事主體來看待。1990年1月3日國務院批轉了《國家土地管理局關于加強農村宅基地管理工作請示的通知》,其中指出:“各地應根據實際情況對農村建房的對象、條件、用地標準、審批手續作出明細規定。要建立嚴格的申請、審核、批準和驗收制度。凡是要求建房的,事先必須向所在的鄉(鎮)政府或縣(市)土地管理部門提出用地申請。經審核,對符合申請宅基地興建自用住宅的,由土地管理部門確定宅基地使用權,丈量用地面積,并依法批準后,方可動工。竣工后,由土地管理部門負責組織驗收。對不合理分戶超前建房、不符合法定結婚年齡和非農業戶口的,不批準宅基用地;對現有住宅有出租、出賣或改為經營場所的,除不再批準新的宅基用地外,還應按其實際占用土地面積,從經營之日起,核收土地使用費;對已經‘農轉非的人員,要適時核減宅基地面積。為便于群眾監督,各地應對用地指標、申請宅基地的戶數、審批條件和結果等,張榜公告,實行公開辦事制度。”因此,“戶”只是為了申請和管理的方便而由國家和集體認可的單位。

二、農村宅基地“一戶一宅”制度存在的問題

農村宅基地分配制度“一戶一處宅基地”的立法原則過于概括,使農村宅基地分配制度的不公平、不合理成為普遍現象,許多地方立法直接侵害了農民的正當居住需求。由于對“戶”和“宅”的定義不明確,出現了一戶多宅、一宅多戶、有戶無宅、有宅無戶等等問題。

(一)“一戶一宅”制度內自相矛盾

現行法律一方面明文規定一戶只能擁有一處宅基地,但同時又承認宅基地使用權可隨地上房屋所有權移轉,即已擁有一處宅基地使用權的人可因房屋買賣或繼承等合法原因而獲得兩處以上宅基地使用權。以戶為單位行使宅基地使用權與宅基地使用權面積確定,一次取得原則相沖突。依生存保障性質,集體經濟組織成員人均可取得一次面積特定的宅基地使用權,并以戶為單位集中行使。但依現行農村宅基地使用權制度,一個有著眾多家庭成員的大家庭其所獲得的宅基地面積與成員數成正比,但當其中部分家庭成員分戶立業時,新立戶成員可依現行規定申請分配宅基地,其在原房屋中所分得的宅基地并沒有上交給集體,這就容易造成不公平現象。即使為此創設規定收回其原宅基地份額,也只能流于紙上文章,不具可實行性。

可見,人均面積特定,以戶為單位集中行使的農村宅基地使用權制度含有內在的不公平性,也與其固有的生存保障性質相悖。實際上,每個人都分別在兩個戶中獲得兩次宅基地的分配。第一次是作為家庭成員參與分配宅基地,第二次是自己作為戶主申請宅基地的分配,一戶多宅不可避免。

(二)無償分配宅基地助長了一戶多宅的發生

隨著家庭聯產承包制的推行,農民收入增加,農村建房用地的需求也大幅增加。集體建設用地行政配置、無償使用的制度助長了農村建設用地規模失控和亂占濫用耕地。針對這些問題,國務院等發布相關文件,加大了管理的力度。

但是,農村宅基地使用權取得與保有的無償性,刺激了農民無限擴張其宅基地使用權面積的欲望。雖然現行法律規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”但由于宅基地使用權取得與保有的無償性,農民擁有一種內驅的擴疆拓土的愿望,以求自己對宅基地面積擴張的最大化,因為,即使占而不用,也可作為一種備用資源來儲存。正是這種零成本的內驅力,造成我國農村宅基地超標準現象異常嚴重,其表現形式多樣,如批少占多;建了新房也拒不交出閑置下來的老宅基地;一些鄉、村領導干部憑權力、關系占有多處宅基地等等。根據浙江省嘉興市國土資源管理局的統計資料顯示,截止到2003年底,全市共有農村宅基地57.62萬畝,按全市農業人口231.66萬人計算,人均宅基地達到166平方米,超過省級標準66平方米,造成了土地資源的極大浪費。因此國務院及有關部門發出了制止農村建房占用耕地的一些規定。根據這些規定,宅基地面積標準由省、縣級人民政府確定,農村宅基地(包括買賣房屋引起的土地使用權轉讓)向所在生產隊申請,生產大隊審核,公社管委會批準;占用耕地的由縣批準;重申禁止買賣、出租和違法轉讓宅基地,出賣、出租房屋的,不得再申請宅基地。

(三)一戶多宅是合法的還是違法的?

如果一戶多宅是違法的,那么既然現行法律禁止公民擁有一處以上宅基地,因此對于多出的宅基地,應當由集體收回。如果一戶多宅是合法的,那么公民只要是通過合法的方式取得宅基地,集體不能予以收回,否則等于禁止公民的房屋進行繼承和買賣。筆者認為,“一戶只能擁有一處宅基地”的限制性規定,是基于宅基地的福利性及其所承載的社會保障功能而對宅基地使用權初始取得的限制,但不是對宅基地使用權繼受取得的限制。法律上不應當禁止村民通過繼承等方式取得兩處以上的宅基地使用權。因此,筆者建議將“一戶只能擁有一處宅基地”的限制性規定改為“一戶只能申請一處宅基地”。

(四)農村宅基地“一戶一宅”占有制度的 “無宅戶”

由于申請宅基地條件過于嚴格,“一戶一宅”在申請新宅基地的管理上也無法實際執行,因此造成許多“無宅戶”。 廣西國土資源局的一份《農村居民建房須知》寫到:

“上報農房審批需提供的材料:

1.申請者戶口簿復印件、身份證復印件;

2.申請者書面申請書及呈批表(呈批表在國土所領取);

3.申請戶原有宅基地的土地使用證復印件(無使用證的需核發土地證書后方可申報用地);

4.已有舊宅基地但分戶新建或遷址新建的,須提供退出舊宅基地協議書。”

“分戶新建”怎么退出舊宅基地?在舊宅里還居住著其他戶,原來的土地使用證是按“宅”辦證而非按“戶”辦證的。即使簽訂了“退出舊宅基地”協議書又怎么執行?

福建省永安市國土資源局是要求申請人簽訂一份退出舊宅基地的“承諾書”。這樣的一份承諾書同樣是無法執行的。如果是分戶的,根本就無法將土地使用證退還,原因是土地使用證是按“宅”辦證而非按“戶”辦證的。如果是單門獨戶的,要申請新宅基地,才有可能操作,但是如果是單門獨戶的則在舊宅基地上翻新,因為村內已經很難再找到適合建新房的宅基地了。在交不出原來的土地使用證或者無法簽訂協議書的情況下,需要建新房的村民只有一種選擇,即違法建新房。

(五)無戶宅

由于農村宅基地使用權的流轉禁止或嚴格限制,形成大量“空置屋”,出現“空心村”,造成農村宅基地資源的極大浪費。

因此,1982年國務院《村鎮建房用地管理條例》第15條規定,社員遷居并拆除房屋后騰出的宅基地,由生產隊收回,統一安排使用。1995年國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》第52條規定,空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地,不確定土地使用權。已經確定使用權的,由集體報經縣級人民政府批準,注銷其土地登記,土地由集體收回。2000年中共中央、國務院《關于小城鎮建設有關政策》規定,為鼓勵農民進入小城鎮,從2000年起,凡在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮及縣以下小城鎮有合法固定住所、穩定職業或生活來源的農民,均可根據本人意愿轉為城鎮戶口,并在子女入學、參軍、就業等方面享受與城鎮居民同等待遇,不得實行歧視性政策。對進鎮農戶的宅基地,要適時轉換出來,防止閑置浪費。1990年1月3日《國務院批轉國家土地管理局關于加強農村宅基地管理工作請示的通知》規定,對已經“農轉非”的人員,要適時核減宅基地面積。雖然這些規定看起來很合理,但實際上統統難以實際執行,農民把宅基地交回集體的聊聊無幾。

近年來,隨著我國經濟的不斷發展以及許多城市戶籍制度的改革,一些富裕起來的市郊農民紛紛進城購房,成為城市居民。他們留在農村的宅基地,雖然已經閑置不用,但因流轉受到特定的限制,難以實現,因此只能空置,從而導致“空心村”現象的出現。

“一戶一宅”制度在宅基地的分配使用上,只有進入農戶的渠道,而沒有合理的退出或者流轉機制,各地政府依靠政策激勵措施,開展退宅基地還田予以經濟補償等活動,收效甚微,“一戶一宅”的制度性缺陷,在城市化進程中,體現得越來越嚴重。

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