人力流動的戶籍瓶頸

甄靜慧

改革開放30年來，中國農村大約有113億個家庭的2億農民進入了城市。但是，卻只有約一成成為真正的城市居民，其余九成的家庭處于分離狀態，并且這種趨勢愈來愈明顯。戶籍制度改革如率先向教育和社保轉移限制開刀，應可為流動人口群體帶來最直接的實惠。

今年7月，家在廣西的張金純又隨著幾個同鄉回到了東莞大朗。而此前，因為找不到合適的工作，他曾經折返老家務農近半年。

“去年金融危機爆發的時候，東莞大朗的毛織廠大片停工倒閉，找不到穩定的工作。老家縣城的工廠工資又太低，還不如在家種種地。”離家務工十幾年的張金純從沒想過自己有天會重新撿起農活，但經濟形勢讓人憂心，在家人的建議下，他試著在家中丟荒的土地上種上了一季作物。

只是，還沒到收成時節，又有消息說東莞很多工廠開始復工了。張金純一聽，想都沒多想，就丟下鋤頭，連夜奔東莞而來。

經濟好、訂單多的時候就到珠三角打工；不景氣的時候就暫時返鄉另謀生計——這十多年隨著經濟形勢波動，張金純已經歷了幾番這樣候鳥式的往返遷移。而這，也是1990年代以來大多數中國農民工的生活軌跡。

“民工潮”與“民工荒”

回到大朗后的張金純發現，相比年初眾多工廠大門緊閉的冷清情景，現在到處又重新熱火朝天地貼出了招聘信息。

“最近形勢又逆轉了除了幾家大廠外，很多小廠都招不夠工人。”一家小型毛織廠的老板韓先生憂心地說，如果沒有足夠工人開工，好不容易接到的訂單不但不能給工廠帶來轉機，反而會成為負擔和風險。

從珠三角得益于改革開放政策，迅速成為世界工廠以來，上億向沿海城市遷移的勞動力成了支撐中國奇跡的重要力量。截至2008年底，城鎮常駐人口已由1978年的17245人增加到6.07億——除生育人口外，迅速增加的部分基本就是進入沿海城市打工的農民工。

但與此同時，“民工潮”和“民工荒”也與珠三角緊密聯系起來，總是在一定經濟周期內交替出現。“到珠三角打工的勞動力流動性其實很大。”韓先生說，很多人隨著工廠訂單周期變化像候鳥一樣往返遷徙，“每隔一段時間就會出現工荒的現象，非常頭疼。”

“不是我們愿意流動，但無論我們在東莞打了多少年工，始終被這個城市排斥在門外。”張金純如此形容自己在人口城市化進程中的角色，“一旦沒工開，又享受不到當地居民的失業保障，負擔不起這里的居住消費，不回老家能怎么辦?”

60年人力流動變遷

廣東省社會科學院社會學與人口學研究所所長鄭梓楨表示，這種勞動力規律性地大規模遷移的奇景，可說是改革開放后中國特有的現象。

中國歷朝歷代以來，一直都很重視戶籍制度，早在秦漢時期，就有一整套防止人丁漏戶的配套措施，禁止小農經濟下的勞動力自由遷徙。直至1919年辛亥革命，才首次提倡建立自由遷徙基礎之上的戶籍制度。然而辛亥革命失敗后，1931年國民黨政府又重新制訂了延續了清朝做法的新戶籍法。

1949年新中國成立后，國內戶籍政策曾經歷過幾次變化。1958年以前，我國實行戶口遷移自由政策，1949年的《共同綱領》和1958年的《憲法》都規定，中華人民共和國公民享有居住和遷徙自由。其他戶口管理的規定對遷移也只提出必須辦理手續，而未加任何限制。

然而1958年以后，國家對戶口遷移政策作了調整，改自由遷移政策為控制城市人口政策。同年出臺的《中華人民共和國戶口登記條例》，正式確立了戶口遷移審批制度和憑證落戶制度，以法規的形式限制農村戶口遷往城鎮。1975年修正后的《憲法》取消了公民遷徙自由的條文。至此，城鎮戶口與農村戶口的二元戶籍管理結構完全形成。

“關于建國后的勞動力流動情況，1978年是一個重要的分水嶺。”鄭梓楨說，“1978年前城鄉人口基本只有強制的政策性流動，如上山下鄉等；1978年后，政策開始松動，允許農民‘自帶口糧進城，只要農民能解決住宿和糧食問題，可以在城里務工。”

普遍認為1984～1991年我國出現了第一個農村流動人口的進城高潮，而1992年后，由鄧小平催動的市場經濟發展浪潮更是掀起了農村人口進城的大潮。

農民工大遷移與戶籍排斥

當然，不是所有的流動人口都過著往返遷移的生活，不少人已經在沿海城市長期居住、成家立室。

1992年，許日升踏著市場經濟的節拍從潮陽地區來到廣州經營日用品銷售。經過多年打拼，他不但有了相當積蓄，擴大了自己的小本生意，而且在廣州同德圍買下房子成了家，生下兩女一子。

表面看來，舉家生活在廣州，說著一口流利粵語的許日升與當地居民毫無區別，但他內心明鏡般清晰——自己始終未曾歸屬于這個城市。

來穗18年，許日升一家包括兒女的戶籍一直在潮陽原籍，不但無法享受當地居民的生育保險、創業優惠等待遇，孩子出生長大后，甚至不能享受義務教育，只好進入高價的私立學校念小學、初中。

十多年前，他在銀行里為3個孩子存入25萬教育儲備金，現在大女兒即將職中畢業，兒子和小女兒分別還在讀高中和初中，儲備金卻將告用罄。

像許日升一家這樣，在心儀的城市安家立業十數年，卻因為戶籍制度的排斥不能完全融入這個地方的人；在中國各大城市隨處可見。

上世紀90年代以來，在經濟飛速發展的大背景下，農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移的規模極為引人注目。2004年全國農村外出務工勞動力為11823萬人，占全國農村勞動力的23.8％，而全國的流動人口總量在2005年已高達1.47億人。截至2008年底，我國城市化率已從1978年的17.92％增加到45.68％，年增長0.95個百分點。

然而，中國社科院人口與勞動經濟研究所副所長張車偉表示，我國的城市化指數并不是以戶籍人口計算，而是以在城市居住滿半年以上的常駐人口數計算。

而與改革開放后人口遷移現象愈發頻繁、城市化進程明顯提速現象相對應的，是戶籍遷移的低水平。從公安部門發布的戶籍遷移數據看，自20世紀60年代后期起，我國人口的戶籍遷移率一直保持在20％以下，特別是改革開放以來，遷移率甚至處于下降趨勢，如2000年的遷移率僅為15.11％，甚至低于改革開放前期的水平。

也就是說，雖然中國城市在工業化進程中，對農村剩余勞動力的流入有著高度依賴；但與此同時，城市卻從不主動打開城門迎接流動人口，甚至對農村勞動力的遷移表現出相當大的不情愿和阻礙。這可以從全國不同城市對戶籍遷移的一系列限制性政策中看出端倪。

打工難安居

“如果學歷達不到人才調動的要求，除非跟廣州本地居民結婚，或者購買商品房獲取藍印戶口，否則要在廣州落戶幾乎是不可能的。”許日升感嘆。早年他在同德圍買了

房子，本以為有了希望，后來卻又知道這種便宜的宅基地房不擁有商品房待遇，入戶再度成為泡影。

在谷歌搜索“廣州戶口”“政策”兩個關鍵詞，得到176萬條搜索結果。近期最多人關注的是傳聞中2009年后廣州戶籍政策的新變化是否真的能為外來務工者帶來新的利好。但是好幾個已在廣州打工十多年的外來工都表示不抱太大希望：“廣州以前就有暫住7年、有固定住所即可人戶的說法，但是從來沒見過有誰真的能這么輕易落戶。”

2009年“兩會”，戶籍松綁呼聲再起，記者查看了各大主要流動人口輸入城市的戶籍政策，廣州、深圳、上海等地都聲稱將要進行松綁改革。

然而張車偉卻表示，雖然中國一直在提戶籍政策改革，但其實從改革開放到現在，其從未發生過根本性的轉變。我國現行戶籍制度的本質，是把城鄉居民人為地劃分成兩個在權利、機會和風險方面存在著極大差別的社會集團，國家在城市人口中實行封閉管制，在人口遷移政策上嚴格控制農轉非。“地方不時出臺的所謂政策松綁，只不過是對入戶限制條件的一些微調，對中國戶籍制度本身沒有實質性的改變。”

鄭梓楨則認為，戶藉制度改革的阻力并不在于對其進行管理的公安部門，而在于其背后附著的一系列利益問題：如計生政策、婦幼保健到教育、就業、社保、醫療、失業、意外傷害等等，涉及地方政府的直接利益和相當多的政府部門。

“就以教育為例，每一個地區經濟發展階段不一樣，對教育的投入程度、教育水平也不均等。義務教育費用是由地方政府承擔的，如果放開戶籍，大家都不加限制地把孩子送到廣州、北京念書，對這些地方的財政來說將是多么大的負擔!”說到底，戶籍制度下地方政府的這種“自利”心態，是中國東西部經濟、城鄉經濟發展及公共服務投入極度不平衡所造成的。

而其直接導致的后果就是，政府在城市擴張中，只要農民的土地和勞動力，從不顧及他們的下一步生存。絕大多數失地農民和農民工難以在城市完成結婚、生兒育女、孝敬老人和養老安居等人生階段。

有數據顯示，改革開放30年來，中國農村大約有1.3億個家庭的2億農民進入了城市。但是，卻只有約一成成為真正的城市居民，其余九成的家庭處于分離狀態，并且這種趨勢愈來愈明顯。

低成本優勢還能走多遠

而與此同時，珠三角和長三角城市依靠農民土地和低成本勞動力的發展優勢卻在漸漸喪失。

“熟練工人一直都缺，不僅是現在!”一直為招不夠工人而心煩的韓先生清楚，最近的缺工很大程度是因為金融危機影響下，很多工廠捉襟見肘，不得不降低了工資。但這個矛盾其實并不是現在才出現的，上世紀90年代初就在東莞辦廠的韓先生感到，這些年由于缺乏熟練勞動力，熟手工人的勞動力成本持續走高。有數據顯示，1988至1998年10年時間，中國紡織業的勞動力成本增長了230％，到2002年已經翻了4倍多，增長速度遠遠高于墨西哥、菲律賓和泰國。

“在外貿市場上，來自印度、巴基斯坦等地的競爭一年比一年激烈，在這樣的經濟大環境下，也不知道還能堅持多久。”韓先生的感嘆事出有因，截至本世紀初，中國紡織業平均工資水平已高于印度，甚至達到巴基斯坦的1.86倍。

顯然，中國并不是唯一具有低成本勞動力優勢的國家，隨著全球化產業布局不斷向縱深方向調整，不少發展中國家也紛紛將“低成本”作為賴以支撐的競爭要素。比如越南和印度，早就以更低廉的勞動力市場角色出現在世界舞臺上，與中國分食產業鏈的低端市場。

而更重要的是，根據“人口紅利”理論，由于計劃生育政策的實施，過去20年里中國生育率和少兒撫養比例迅速下降，總人口中勞動適齡人口比重上升，使中國得益于勞動力的充足供給和高儲蓄率，為經濟增長帶來了可觀的“人口紅利”。但是，未來這_人口優勢將隨著人口結構變化而逐漸減弱。

據了解，目前中國的人口自然增長率已低于0.9‰，65歲以上老年人口已達7.6％，跨過了國際公認的老齡化社會門檻。隨著出生率的下降，中國的勞動人口數量可能在2013年從增長變為穩定，然后逐漸下降，這意味著中國的“人口紅利”即將枯竭，在若干年之內勞動年齡人口的凈增量就會為零。

無論是勞動力成本的上升，還是對于“人口紅利”枯竭的憂慮，種種跡象顯示，中國制造業純粹依靠低素質廉價勞動力形成的優勢，不可能永遠保持下去。

“必須提高勞動力素質和勞動效率，才能進一步延續產業優勢。”張車偉說。這也是近年珠三角急于進行產業轉移與升級的驅動因素。

勞動力素質之困

“其實我對人口紅利的枯竭并不是特別擔憂，如果產業調整得當，中國的低成本勞動力優勢還能持續。”張車偉表示，“我認為中國的勞動力是低成本勞動力，但卻不是低素質勞動力。所謂勞動力成本不單純取決于勞動力價格，還與勞動效率密切相關。中國這些年之所以在與那些勞動力更廉價國家的競爭中依然能保持優勢，恰恰因為我們的勞動力素質比他們相對高一些。”

眾多的調查顯示，我國向城市遷移的勞動力文化素質明顯高于非遷移者，其中省內遷移流動人口中，64.66％的人具有初中、中專或高中文化，5.87％具大專及以上文化，未上過小學的僅有3.16％；而省外遷移人口中，初中與小學文化者占73.12％，高中及以上文化則占23.68％。

“我們現在最重要的是加大教育投入力度，我國未來10年仍處于人口紅利充沛期，只要這些年里勞動力素質和生產效率能持續提高，10年后無論制造業還是農業所需的勞動力數量將會自然降低，勞動力價格提高造成的成本增加也會因為勞動效率同時提高而被抹平，低成本勞動力優勢將繼續。”

然而，這些年我國教育投入的一個重要特點是國家教育經費嚴重向城鎮傾斜，低成本勞動力的供應有賴于農村剩余勞力的遷移，而農村義務教育卻處于供給相對不足、教育質量低下的狀況。

而在城市，雖然2008年我國城鎮化水平已達到45.68％，但大多數常駐人口并未取得當地戶籍，在教育上難以得到與城市居民等同的機會。

記者曾采訪全國首位農民工人大代表胡小燕，她感嘆最多的，就是留在老家給公婆照顧的兩個女兒。基于切身的體會，每年“兩會”，留守兒童問題都是她必提的議題。日前記者再次致電她，胡小燕表示雖然今年已將女兒接到身邊上學，但是問題仍未完全得到解決。

因為戶籍問題不能享受當地義務教育，流動人口子女的學業問題只有兩個解決方法：一是留在老家讀書，讓老人或其他親戚看管；二是花高價在私立學校就讀，或采取‘贊助”形式在公辦學校借讀。

許日升3個兒女當年就讀位于廣州同德的一家私立小學，每人每學期的學費、雜費等加起來接近2000，現在小女兒在廣州信孚中學讀初中，每學期學費及雜費共計3000多元。“如果要在廣州上高中，需要一次性繳

交4萬元贊助費——這還是普通中學的要價，重點高中會更高。”

顯然，大多數農民工很難承擔這樣的學費。更何況，這些專為流動人口子弟開辦的私立學校素質良莠不齊，硬件設施不足，師資力量也相對薄弱，教學水平難與一般的公立學校相提并論。沖著教育水平及孩子的未來，花高價讓孩子在城市里讀書，結果很可能卻背道而馳。

但把孩子留在老家嗎?隔代教育引發的問題則更令身在異地的父母頭疼。

對于這種情況，胡小燕非常理解：“這基本是沒有辦法解決的問題。中國的高考制度要求所有考生都必須在戶籍所在地參加高考，即使舍得花高價讓孩子在廣東讀高中，到了高二高三還是必須回去。”胡小燕說，如果戶籍制度不改革，自己的女兒將來同樣會面臨這樣的問題。

統計數據顯示，我國流動兒童少年增長迅速，規模已達到1400萬。但他們的受教育狀況遠低于全國兒童少年的平均水平，失學率達4.8％，不能適齡入學的情況尤為突出，很大比例的流動兒童少年不能完整地接受義務教育。而這些在教育上嚴重受挫的兒童少年，將是十多年后新生勞動力的主要組成力量。

示范效應

作為生產要素之一的人力資源優化配置、自由流動，本來對城鄉經濟發展及國民教育的提升都是利好。但由于政策未能理順，流動過程反而成為了各種矛盾的聚集點。

對此，鄭梓楨表示：“從勞動力素質提高、人口合理流動的要求，到城市化進程中引發的種種矛盾中，戶籍制度都是關鍵。教育、保障、醫療等都是附著在它之上的。當然，戶籍改革難度很大，面臨著很多需要重新理順的問題，我建議可以一步一步，分階段實施。”

“比如廣東在全國率先實行了省內社保自由轉移，就是一個極佳的示范。”目前，除了教育問題外，困擾農民工的一個重大問題就是社保金的轉移問題。城市居民的社會保障體系和農民對土地的擁有權，本來是對兩類戶籍公民的對應保障措施。然而，農民工為了進城打工，放棄了土地帶來的效益，工廠為他們繳交的社保金又往往因為不能自由轉移，反而成為累贅，使他們最終極可能老無所依。

去年金融危機爆發后，各地務工人員年前在當地社保局服務大廳徹夜排隊，申請退出社會保險的景象還歷歷在目。而撇除金融危機的影響，單看2007年深圳的數據，439.97萬基本養老保險參保人員里，退保人數竟然高達83萬人。

戶籍制度改革如率先向教育和社保轉移限制開刀，應可為流動人口群體帶來最直接的實惠。

據廣州市社保局工作人員介紹，異地轉移的最大難處在于，不同地區的社評工資及社保繳費額、養老金支取額都不盡相同。如果參保人員從貧困地區將社保轉到廣州。廣州直接承認其過去參保年限，并按本地的標準給其發放社保，廣州的資金就會出現缺口。這個問題一直困擾著全國社保對接。

而2009年，廣東正式實行社保關系省內無障礙轉移，采用了社保待遇“分段計算”，發放“責任共擔”的綜合計算方式——即參保人若在河源繳交5年社保，再在廣州繳交10年社保，最后社保發放則以(1/3×河源標準+2/3×廣州標準)計算——的確很好地解決了這個問題。

“廣東這個示范作用非常好，要在全國推廣可能還有更多問題需要解決，但我覺得改革是勢在必行的。”張車偉斬釘截鐵地說，“別問我戶籍制度現在是不是時候改革，下定決心的話，隨時都是時候改而且應該改。”