公用事業市場化兩難困境出路選擇

王　剛　朱慧濤

摘要:倫敦地鐵工人屢次罷工凸顯了公用事業市場化所存在的兩難困境:一方面,政府大力提倡公用事業市場化,以吸納資金和改善公共服務水平;另一方面,由于私人企業逐利的本性導致公共服務的無效性。本文在理清政府“提供”公共物品與“生產”公共物品之間區別的基礎上,提出了“國有私營”的公用事業市場化模式,并分析了“國有私營”模式實現多贏的機理。

關鍵詞:公用事業市場化;兩難困境;國有私營模式

中圖分類號:D631.43文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)23—0005—02

一、倫敦地鐵工人罷工凸顯公用事業市場化兩難困境

(一)倫敦地鐵工人罷工事件回放

近些年來,倫敦地鐵工人罷工事件頻頻發生,僅影響較大的就有以下幾次:

2004年6月30日,倫敦地鐵工人舉行大規模罷工。由于地鐵系統癱瘓,700萬人被迫擠公交,公交載客負荷比平時增加了100萬人,很多平時的地鐵乘客選擇開自家車出行,這在很大程度上也導致了倫敦交通的嚴重擁堵。[1]

2005年12月31日,美國紐約公交系統工人大罷工剛結束,英國倫敦地鐵部分工人舉行24小時罷工。倫敦24個地鐵站臺被迫關閉。[2]

2006年1月8日,英國全國海運、鐵路和公路運輸工會組織發動工人罷工。罷工從當地時間1月8日18時30分開始,倫敦31個地鐵站被迫關閉,倫敦的交通運輸出現了混亂狀態。[3]

2007年9月3日傍晚6點,倫敦地鐵約2300名維修工人發起大罷工,造成倫敦市內四分之三地鐵線路癱瘓,數以百萬計地鐵乘客受到影響。路透社報道說,每天300萬人搭乘倫敦地鐵。罷工開始時正值下班晚高峰。由于工會已提前宣布罷工計劃,不少市民3日下午提早下班,希望趕在罷工前回家。更多來不及提早回家的市民則“吃盡苦頭”,只能乘坐公交車和出租車。“公交車內的情形讓人害怕,”24歲的倫敦市民卡洛林說,“每輛公交車都擠滿人。我眼睜睜看著兩輛公交車從我面前駛過,連停都沒停。”由于罷工,一天遭受到的經濟損失是5000萬英鎊,對于旅游業和工業的不利影響也很大。[4]

(二)倫敦地鐵工人罷工的反思:公用事業市場化的兩難困境

最近的一次地鐵工人罷工的主要原因是其所屬公司“倫敦地鐵基建公司(Metronet)”在2007年7月份倒閉,工人們擔心工作得不到保障以及養老金可能受損,因此紛紛要求資方保證工人不會失去工作或強迫調離工作崗位,且養老金不會被削減。倫敦公共交通管理機構“倫敦交通局”稱,他們已經盡可能地滿足了工人們的要求,但是國家鐵路、海事及運輸工會表示,工會并沒有收到公司的書面保證說明,公司的提議并不能令他們滿意。工會主席鮑勃·克勞說:“我們從開始就表明了立場,工人們不應該為公司的倒閉付出代價,這就是我們的底線。但是,他們并沒有得到‘自己想要的確定無疑的保證,我們最想要的是將工人們轉移到公共部門的組織中,那才是保障我們的工作崗位和養老金最有效的方法。”[5]

Metronet承建了部分倫敦地鐵系統的現代化改造項目,這曾經是英國公共部門和私人企業合作模式的一個典范。也是現任英國首相布朗任財政大臣時大力推行的項目,即吸納私有部門的資金建設公共項目,以部分轉移政府的超額預算和財政風險。這項地鐵改造計劃為期30年,總投資達7.5億英鎊。然而,2007年7月,Metronet公司宣布財政赤字已達40億英鎊,大幅超支導致資金短缺周轉不靈,因此宣告破產。

倫敦地鐵工人屢次罷工凸顯了公用事業市場化所存在的兩難困境:一方面,政府大力提倡和支持公用事業市場化,以吸納私有部門的資金建設公共項目,目的是轉移政府的超額預算和財政風險,并提供優質高效的公共物品和服務;另一方面,由于私有公司是以追逐利潤為目的的,理性的私人企業顯然是不會愿意承擔風險的(即使愿意承擔風險,那也是因為預期利潤值得冒險)。由于存在一定的風險,公用事業市場化以后,私人企業將會采取相應的規避風險對策。例如,通過提高產品和服務價格或降低生產成本(通過裁員、降低工人待遇或降低產品質量即可實現)來追求利潤。私人公司追逐利潤帶來的結果是我們所不愿意看到的:提高價格或降低產品質量將會導致公共物品提供的無效性,裁員或降低工人待遇則會引起工人的普遍不滿,從而引起工人罷工,這也將導致社會秩序混亂和公共物品提供的無效性,最終的結果是政府合法性的降低;如果私人企業經營不善,無法有效規避風險的話,最終的風險仍然會轉嫁到工人和公眾身上。英國鐵路私有化后不僅服務質量下降,安全運輸問題更加突出,主要是因為私有公司一味追逐利潤,通常不會為鐵路安全運輸增加投資。

二、公用事業市場化的重新思考與定位

(一)公用事業市場化的緣起

公用事業一般是指城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理以及公共交通等行業。從廣義的角度講,還包括城市基礎設施、市政工程等。[6]公用事業提供的是公共物品,在標準的經濟學教科書中,薩繆爾森給出了經典定義:“公共物品是指這樣的一類商品:將該商品的效用擴展于他人的成本為零;無法排除他人參與共享”。[7]薩繆爾森認為,公共物品具有兩個方面的特征:一是非競爭性,即當增加一單位物品的消費所帶來的成本增加為零。二是非排他性。即單一消費者的消費不能夠阻止其他消費者對該物品的消費,或者這種阻止的費用非常高。正是由于公共物品的以上特征,公共物品的供給常常被認為理所當然由政府來承擔。原因在于:一方面,私人在提供公共物品時往往不足。這是因為公共物品的非排他性,使得難以不向那些不愿意支付費用的人提供同樣的服務。這樣,搭便車將成為享受這一物品的消費者的理性選擇。于是,私人不能從提供中獲益,因而提供公共物品的激勵不足。另一方面,私人提供并收取費用會妨礙到公共物品本身的效率。由于它具有非競爭性,增加消費的邊際成本為零。這樣最優的價格決定是零,也就是免費供給。

但是,政府提供公共物品似乎也是無能為力的。首先是投資瓶頸問題。政府是唯一的投資主體,這給財政帶來巨大的壓力。要么投資不足,要么產生巨大的財政赤字和負債。其次是對公共資產使用的低效率和浪費。由于缺乏競爭、有效的責任機制和利潤刺激,傳統的國營的公用事業普遍虧損,并通常用所謂的“政策性虧損”來掩蓋他們的經營不善。最后是老百姓所面對的無奈局面:產品質量低下、服務態度差、缺乏必要的靈活性和選擇權等等。[8]

(二)公用事業市場化的重新定位:政府“提供”但不“生產”公共物品

如前所述,傳統國營的方式提供公共物品的確存在著諸多的無效性,需要借鑒市場化的、更靈活的方式提供公共物品。但是,在公用事業市場化改革當中,普遍存在著兩個誤解:一是將政府“提供”公共物品理解為政府“生產”公共物品;二是將公用事業市場化理解為公用事業私有化。

由于第一個誤解的存在,人們往往將政府在生產公共物品過程中存在的諸多無效性錯誤的理解為屬于政府提供公共物品的問題,并有針對性地提出應該由市場提供公共物品,特別是還有相應的公共物品特性轉化理論和成本劣加性理論為公用事業市場化提供理論辯證。實際上,薩繆爾森早就講的很清楚,由于公共物品具有非競爭性和非排他性兩個特性,理所當然應該由政府提供。“提供”意味著政府負有最終的責任,在一定程度上為公共物品買單(這是私人企業不愿意做的),這與公用事業的國有產權是相對應的。但是,政府“提供”公共物品并不意味著政府直接“生產”公共物品(政府直接“生產”公共物品已經被各國實踐證明是無效的),因此如何生產公共物品則成為另一焦點,這也就產生了第二個誤解。由于政府生產公共物品的無效,多數人支持選擇了私人生產也就是市場化的方式。

總之,公用事業市場化包含兩個方面的含義,其一是公共物品仍然由政府提供,確保公用事業的國有產權;其二是由市場生產公共物品,具體來說就是將公共物品的生產活動承包給經營管理更有效的私人企業。政府通過公用事業市場化,在不改變公用物品政府“提供”(公用事業產權共有)的前提下,將私人企業經營的有效性引入公共物品生產領域,從而達到扭轉虧損、減輕財政負擔、改善公共服務質量的最終目的。

三、公用事業市場化的有效選擇——國有私營模式

公用事業市場化實際上事業解決兩個問題:其一是“誰”提供公共物品;其二是“誰”生產公共物品。通過前面的分析,一方面,我們可以看出政府“提供”公共物品是天然的,這也就解決了第一個問題,政府“提供”就意味著政府負有最終的責任,這只有在保證公用事業產權國有的前提下才能實現;另一方面,我們也可以看出私人企業(市場)“生產”公共物品被證明比政府生產要有效,這也就解決了第二個問題。因此,公用事業市場化的有效模式是國有私營模式。堅持公用事業公有產權,靈活的市場化方式不會導致公用事業市場化的兩難困境,一切問題就會迎刃而解。所以,公用事業市場化兩難困境的出路,在于選擇“國有私營”的公用事業市場化模式。

資本主義市場經濟有一個基本的假設,那就是“只要企業經營的好,就會盈利。”我們暫且不管這個假設的正確性,但是有一點是可以肯定的,即良好的經營會帶來較好的利潤。無數的實踐和理論都證明,市場生產公共物品比政府生產公共物品具有天然的優越性,最主要的原因在于私人企業良好的經營管理。因此,將公用事業承包私人企業去經營。一方面,私營企業可以憑借他們良好的經營管理來賺取利潤,撿起了原來政府浪費的部分(這一部分利潤實際上是由于政府生產公共物品的無效所浪費掉的公共財政),滿足了私人企業追逐利潤的天性;另一方面,政府則擺脫了繁雜的公共物品生產事務(但是并沒有改變政府提供公共物品的本質),有更多的時間去思考戰略問題和有效監管私人部門生產公共物品的相關事務,保證公共物品和公共服務的優質高效。

綜上所述,“國有私營”的公用事業市場化模式可以滿足政府、企業、工人以及公眾四方主體的利益訴求,從而實現多贏,實現公用事業的良性運轉,并最終實現公共物品和公共服務優質高效的目標。

參考文獻:

[1]hc360聰慧網安防行業頻道.倫敦地鐵職工大罷工700萬人被迫擠公交[EB/OL].[2004-07-02].http://info.secu.hc360.com/html/001/001/028/006/47378.htm.

[2]新華網.倫敦地鐵罷工未對新年狂歡者出行造成嚴重影響[EB/OL].[2006-01-01].http://www.cnhubei.com/200512/ca965827.htm.

[3] [4]儲信艷.倫敦地鐵罷工31站臺關閉工作崗位削減是主因[EB/OL].[2006-01-10].http://www.cn/cysc/jtys/tielu/200601/10/t20060110 _5775652 .shtml.

[5]吳妮.2300地鐵工人罷工倫敦“瘸腿”[N].新京報,2007-9-5(A32).

[6]李海巖,宋葛龍.城市公用事業市場化改革的觀察與思考——德國和瑞典城市公用事業改革考察報告[J].經濟研究參考,2005,(10).

[7][美]保羅·薩繆爾森,威廉·諾德豪斯.宏觀經濟學[M].北京:人民郵電出版社,2004.

[8]郭小聰,黃偉娥.公用事業公私合作的新思路——政府應對公用事業市場化的新問題[J].江蘇行政學院學報,2007,(1):90.

(責任編輯/石銀)