公用事業(yè)市場(chǎng)化兩難困境出路選擇

王　剛　朱慧濤

摘要:倫敦地鐵工人屢次罷工凸顯了公用事業(yè)市場(chǎng)化所存在的兩難困境:一方面,政府大力提倡公用事業(yè)市場(chǎng)化,以吸納資金和改善公共服務(wù)水平;另一方面,由于私人企業(yè)逐利的本性導(dǎo)致公共服務(wù)的無(wú)效性。本文在理清政府“提供”公共物品與“生產(chǎn)”公共物品之間區(qū)別的基礎(chǔ)上,提出了“國(guó)有私營(yíng)”的公用事業(yè)市場(chǎng)化模式,并分析了“國(guó)有私營(yíng)”模式實(shí)現(xiàn)多贏的機(jī)理。

關(guān)鍵詞:公用事業(yè)市場(chǎng)化;兩難困境;國(guó)有私營(yíng)模式

中圖分類號(hào):D631.43文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002—2589(2009)23—0005—02

一、倫敦地鐵工人罷工凸顯公用事業(yè)市場(chǎng)化兩難困境

(一)倫敦地鐵工人罷工事件回放

近些年來(lái),倫敦地鐵工人罷工事件頻頻發(fā)生,僅影響較大的就有以下幾次:

2004年6月30日,倫敦地鐵工人舉行大規(guī)模罷工。由于地鐵系統(tǒng)癱瘓,700萬(wàn)人被迫擠公交,公交載客負(fù)荷比平時(shí)增加了100萬(wàn)人,很多平時(shí)的地鐵乘客選擇開自家車出行,這在很大程度上也導(dǎo)致了倫敦交通的嚴(yán)重?fù)矶隆1]

2005年12月31日,美國(guó)紐約公交系統(tǒng)工人大罷工剛結(jié)束,英國(guó)倫敦地鐵部分工人舉行24小時(shí)罷工。倫敦24個(gè)地鐵站臺(tái)被迫關(guān)閉。[2]

2006年1月8日,英國(guó)全國(guó)海運(yùn)、鐵路和公路運(yùn)輸工會(huì)組織發(fā)動(dòng)工人罷工。罷工從當(dāng)?shù)貢r(shí)間1月8日18時(shí)30分開始,倫敦31個(gè)地鐵站被迫關(guān)閉,倫敦的交通運(yùn)輸出現(xiàn)了混亂狀態(tài)。[3]

2007年9月3日傍晚6點(diǎn),倫敦地鐵約2300名維修工人發(fā)起大罷工,造成倫敦市內(nèi)四分之三地鐵線路癱瘓,數(shù)以百萬(wàn)計(jì)地鐵乘客受到影響。路透社報(bào)道說(shuō),每天300萬(wàn)人搭乘倫敦地鐵。罷工開始時(shí)正值下班晚高峰。由于工會(huì)已提前宣布罷工計(jì)劃,不少市民3日下午提早下班,希望趕在罷工前回家。更多來(lái)不及提早回家的市民則“吃盡苦頭”,只能乘坐公交車和出租車。“公交車內(nèi)的情形讓人害怕,”24歲的倫敦市民卡洛林說(shuō),“每輛公交車都擠滿人。我眼睜睜看著兩輛公交車從我面前駛過(guò),連停都沒(méi)停。”由于罷工,一天遭受到的經(jīng)濟(jì)損失是5000萬(wàn)英鎊,對(duì)于旅游業(yè)和工業(yè)的不利影響也很大。[4]

(二)倫敦地鐵工人罷工的反思:公用事業(yè)市場(chǎng)化的兩難困境

最近的一次地鐵工人罷工的主要原因是其所屬公司“倫敦地鐵基建公司(Metronet)”在2007年7月份倒閉,工人們擔(dān)心工作得不到保障以及養(yǎng)老金可能受損,因此紛紛要求資方保證工人不會(huì)失去工作或強(qiáng)迫調(diào)離工作崗位,且養(yǎng)老金不會(huì)被削減。倫敦公共交通管理機(jī)構(gòu)“倫敦交通局”稱,他們已經(jīng)盡可能地滿足了工人們的要求,但是國(guó)家鐵路、海事及運(yùn)輸工會(huì)表示,工會(huì)并沒(méi)有收到公司的書面保證說(shuō)明,公司的提議并不能令他們滿意。工會(huì)主席鮑勃·克勞說(shuō):“我們從開始就表明了立場(chǎng),工人們不應(yīng)該為公司的倒閉付出代價(jià),這就是我們的底線。但是,他們并沒(méi)有得到‘自己想要的確定無(wú)疑的保證,我們最想要的是將工人們轉(zhuǎn)移到公共部門的組織中,那才是保障我們的工作崗位和養(yǎng)老金最有效的方法。”[5]

Metronet承建了部分倫敦地鐵系統(tǒng)的現(xiàn)代化改造項(xiàng)目,這曾經(jīng)是英國(guó)公共部門和私人企業(yè)合作模式的一個(gè)典范。也是現(xiàn)任英國(guó)首相布朗任財(cái)政大臣時(shí)大力推行的項(xiàng)目,即吸納私有部門的資金建設(shè)公共項(xiàng)目,以部分轉(zhuǎn)移政府的超額預(yù)算和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。這項(xiàng)地鐵改造計(jì)劃為期30年,總投資達(dá)7.5億英鎊。然而,2007年7月,Metronet公司宣布財(cái)政赤字已達(dá)40億英鎊,大幅超支導(dǎo)致資金短缺周轉(zhuǎn)不靈,因此宣告破產(chǎn)。

倫敦地鐵工人屢次罷工凸顯了公用事業(yè)市場(chǎng)化所存在的兩難困境:一方面,政府大力提倡和支持公用事業(yè)市場(chǎng)化,以吸納私有部門的資金建設(shè)公共項(xiàng)目,目的是轉(zhuǎn)移政府的超額預(yù)算和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),并提供優(yōu)質(zhì)高效的公共物品和服務(wù);另一方面,由于私有公司是以追逐利潤(rùn)為目的的,理性的私人企業(yè)顯然是不會(huì)愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的(即使愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),那也是因?yàn)轭A(yù)期利潤(rùn)值得冒險(xiǎn))。由于存在一定的風(fēng)險(xiǎn),公用事業(yè)市場(chǎng)化以后,私人企業(yè)將會(huì)采取相應(yīng)的規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策。例如,通過(guò)提高產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格或降低生產(chǎn)成本(通過(guò)裁員、降低工人待遇或降低產(chǎn)品質(zhì)量即可實(shí)現(xiàn))來(lái)追求利潤(rùn)。私人公司追逐利潤(rùn)帶來(lái)的結(jié)果是我們所不愿意看到的:提高價(jià)格或降低產(chǎn)品質(zhì)量將會(huì)導(dǎo)致公共物品提供的無(wú)效性,裁員或降低工人待遇則會(huì)引起工人的普遍不滿,從而引起工人罷工,這也將導(dǎo)致社會(huì)秩序混亂和公共物品提供的無(wú)效性,最終的結(jié)果是政府合法性的降低;如果私人企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善,無(wú)法有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的話,最終的風(fēng)險(xiǎn)仍然會(huì)轉(zhuǎn)嫁到工人和公眾身上。英國(guó)鐵路私有化后不僅服務(wù)質(zhì)量下降,安全運(yùn)輸問(wèn)題更加突出,主要是因?yàn)樗接泄疽晃蹲分鹄麧?rùn),通常不會(huì)為鐵路安全運(yùn)輸增加投資。

二、公用事業(yè)市場(chǎng)化的重新思考與定位

(一)公用事業(yè)市場(chǎng)化的緣起

公用事業(yè)一般是指城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理以及公共交通等行業(yè)。從廣義的角度講,還包括城市基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程等。[6]公用事業(yè)提供的是公共物品,在標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書中,薩繆爾森給出了經(jīng)典定義:“公共物品是指這樣的一類商品:將該商品的效用擴(kuò)展于他人的成本為零;無(wú)法排除他人參與共享”。[7]薩繆爾森認(rèn)為,公共物品具有兩個(gè)方面的特征:一是非競(jìng)爭(zhēng)性,即當(dāng)增加一單位物品的消費(fèi)所帶來(lái)的成本增加為零。二是非排他性。即單一消費(fèi)者的消費(fèi)不能夠阻止其他消費(fèi)者對(duì)該物品的消費(fèi),或者這種阻止的費(fèi)用非常高。正是由于公共物品的以上特征,公共物品的供給常常被認(rèn)為理所當(dāng)然由政府來(lái)承擔(dān)。原因在于:一方面,私人在提供公共物品時(shí)往往不足。這是因?yàn)楣参锲返姆桥潘?使得難以不向那些不愿意支付費(fèi)用的人提供同樣的服務(wù)。這樣,搭便車將成為享受這一物品的消費(fèi)者的理性選擇。于是,私人不能從提供中獲益,因而提供公共物品的激勵(lì)不足。另一方面,私人提供并收取費(fèi)用會(huì)妨礙到公共物品本身的效率。由于它具有非競(jìng)爭(zhēng)性,增加消費(fèi)的邊際成本為零。這樣最優(yōu)的價(jià)格決定是零,也就是免費(fèi)供給。

但是,政府提供公共物品似乎也是無(wú)能為力的。首先是投資瓶頸問(wèn)題。政府是唯一的投資主體,這給財(cái)政帶來(lái)巨大的壓力。要么投資不足,要么產(chǎn)生巨大的財(cái)政赤字和負(fù)債。其次是對(duì)公共資產(chǎn)使用的低效率和浪費(fèi)。由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)、有效的責(zé)任機(jī)制和利潤(rùn)刺激,傳統(tǒng)的國(guó)營(yíng)的公用事業(yè)普遍虧損,并通常用所謂的“政策性虧損”來(lái)掩蓋他們的經(jīng)營(yíng)不善。最后是老百姓所面對(duì)的無(wú)奈局面:產(chǎn)品質(zhì)量低下、服務(wù)態(tài)度差、缺乏必要的靈活性和選擇權(quán)等等。[8]

(二)公用事業(yè)市場(chǎng)化的重新定位:政府“提供”但不“生產(chǎn)”公共物品

如前所述,傳統(tǒng)國(guó)營(yíng)的方式提供公共物品的確存在著諸多的無(wú)效性,需要借鑒市場(chǎng)化的、更靈活的方式提供公共物品。但是,在公用事業(yè)市場(chǎng)化改革當(dāng)中,普遍存在著兩個(gè)誤解:一是將政府“提供”公共物品理解為政府“生產(chǎn)”公共物品;二是將公用事業(yè)市場(chǎng)化理解為公用事業(yè)私有化。

由于第一個(gè)誤解的存在,人們往往將政府在生產(chǎn)公共物品過(guò)程中存在的諸多無(wú)效性錯(cuò)誤的理解為屬于政府提供公共物品的問(wèn)題,并有針對(duì)性地提出應(yīng)該由市場(chǎng)提供公共物品,特別是還有相應(yīng)的公共物品特性轉(zhuǎn)化理論和成本劣加性理論為公用事業(yè)市場(chǎng)化提供理論辯證。實(shí)際上,薩繆爾森早就講的很清楚,由于公共物品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性兩個(gè)特性,理所當(dāng)然應(yīng)該由政府提供。“提供”意味著政府負(fù)有最終的責(zé)任,在一定程度上為公共物品買單(這是私人企業(yè)不愿意做的),這與公用事業(yè)的國(guó)有產(chǎn)權(quán)是相對(duì)應(yīng)的。但是,政府“提供”公共物品并不意味著政府直接“生產(chǎn)”公共物品(政府直接“生產(chǎn)”公共物品已經(jīng)被各國(guó)實(shí)踐證明是無(wú)效的),因此如何生產(chǎn)公共物品則成為另一焦點(diǎn),這也就產(chǎn)生了第二個(gè)誤解。由于政府生產(chǎn)公共物品的無(wú)效,多數(shù)人支持選擇了私人生產(chǎn)也就是市場(chǎng)化的方式。

總之,公用事業(yè)市場(chǎng)化包含兩個(gè)方面的含義,其一是公共物品仍然由政府提供,確保公用事業(yè)的國(guó)有產(chǎn)權(quán);其二是由市場(chǎng)生產(chǎn)公共物品,具體來(lái)說(shuō)就是將公共物品的生產(chǎn)活動(dòng)承包給經(jīng)營(yíng)管理更有效的私人企業(yè)。政府通過(guò)公用事業(yè)市場(chǎng)化,在不改變公用物品政府“提供”(公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)共有)的前提下,將私人企業(yè)經(jīng)營(yíng)的有效性引入公共物品生產(chǎn)領(lǐng)域,從而達(dá)到扭轉(zhuǎn)虧損、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、改善公共服務(wù)質(zhì)量的最終目的。

三、公用事業(yè)市場(chǎng)化的有效選擇——國(guó)有私營(yíng)模式

公用事業(yè)市場(chǎng)化實(shí)際上事業(yè)解決兩個(gè)問(wèn)題:其一是“誰(shuí)”提供公共物品;其二是“誰(shuí)”生產(chǎn)公共物品。通過(guò)前面的分析,一方面,我們可以看出政府“提供”公共物品是天然的,這也就解決了第一個(gè)問(wèn)題,政府“提供”就意味著政府負(fù)有最終的責(zé)任,這只有在保證公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)國(guó)有的前提下才能實(shí)現(xiàn);另一方面,我們也可以看出私人企業(yè)(市場(chǎng))“生產(chǎn)”公共物品被證明比政府生產(chǎn)要有效,這也就解決了第二個(gè)問(wèn)題。因此,公用事業(yè)市場(chǎng)化的有效模式是國(guó)有私營(yíng)模式。堅(jiān)持公用事業(yè)公有產(chǎn)權(quán),靈活的市場(chǎng)化方式不會(huì)導(dǎo)致公用事業(yè)市場(chǎng)化的兩難困境,一切問(wèn)題就會(huì)迎刃而解。所以,公用事業(yè)市場(chǎng)化兩難困境的出路,在于選擇“國(guó)有私營(yíng)”的公用事業(yè)市場(chǎng)化模式。

資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有一個(gè)基本的假設(shè),那就是“只要企業(yè)經(jīng)營(yíng)的好,就會(huì)盈利。”我們暫且不管這個(gè)假設(shè)的正確性,但是有一點(diǎn)是可以肯定的,即良好的經(jīng)營(yíng)會(huì)帶來(lái)較好的利潤(rùn)。無(wú)數(shù)的實(shí)踐和理論都證明,市場(chǎng)生產(chǎn)公共物品比政府生產(chǎn)公共物品具有天然的優(yōu)越性,最主要的原因在于私人企業(yè)良好的經(jīng)營(yíng)管理。因此,將公用事業(yè)承包私人企業(yè)去經(jīng)營(yíng)。一方面,私營(yíng)企業(yè)可以憑借他們良好的經(jīng)營(yíng)管理來(lái)賺取利潤(rùn),撿起了原來(lái)政府浪費(fèi)的部分(這一部分利潤(rùn)實(shí)際上是由于政府生產(chǎn)公共物品的無(wú)效所浪費(fèi)掉的公共財(cái)政),滿足了私人企業(yè)追逐利潤(rùn)的天性;另一方面,政府則擺脫了繁雜的公共物品生產(chǎn)事務(wù)(但是并沒(méi)有改變政府提供公共物品的本質(zhì)),有更多的時(shí)間去思考戰(zhàn)略問(wèn)題和有效監(jiān)管私人部門生產(chǎn)公共物品的相關(guān)事務(wù),保證公共物品和公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)高效。

綜上所述,“國(guó)有私營(yíng)”的公用事業(yè)市場(chǎng)化模式可以滿足政府、企業(yè)、工人以及公眾四方主體的利益訴求,從而實(shí)現(xiàn)多贏,實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)的良性運(yùn)轉(zhuǎn),并最終實(shí)現(xiàn)公共物品和公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)高效的目標(biāo)。

參考文獻(xiàn):

[1]hc360聰慧網(wǎng)安防行業(yè)頻道.倫敦地鐵職工大罷工700萬(wàn)人被迫擠公交[EB/OL].[2004-07-02].http://info.secu.hc360.com/html/001/001/028/006/47378.htm.

[2]新華網(wǎng).倫敦地鐵罷工未對(duì)新年狂歡者出行造成嚴(yán)重影響[EB/OL].[2006-01-01].http://www.cnhubei.com/200512/ca965827.htm.

[3] [4]儲(chǔ)信艷.倫敦地鐵罷工31站臺(tái)關(guān)閉工作崗位削減是主因[EB/OL].[2006-01-10].http://www.cn/cysc/jtys/tielu/200601/10/t20060110 _5775652 .shtml.

[5]吳妮.2300地鐵工人罷工倫敦“瘸腿”[N].新京報(bào),2007-9-5(A32).

[6]李海巖,宋葛龍.城市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的觀察與思考——德國(guó)和瑞典城市公用事業(yè)改革考察報(bào)告[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2005,(10).

[7][美]保羅·薩繆爾森,威廉·諾德豪斯.宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京:人民郵電出版社,2004.

[8]郭小聰,黃偉娥.公用事業(yè)公私合作的新思路——政府應(yīng)對(duì)公用事業(yè)市場(chǎng)化的新問(wèn)題[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào),2007,(1):90.

(責(zé)任編輯/石銀)