發揮政府作用　實現非正規就業群體的體面勞動

張　華

摘要:“體面勞動” 目前已經成為世界各國的政府責任。它的宗旨在于維護勞工的合法權益和人格尊嚴。在中國,非正規就業群體的就業環境較差,實現他們的“體面勞動”還有很多困境,主要有:就業崗位不足、強資本弱勞動矛盾突出、社會保障滯后、組織化程度低。因此,對于非正規就業群體政府應從就業機會、社會保障,監督管理以及組織機制四個方面加強服務和引導,從而為其實現體面就業營造良好的宏觀環境。

關鍵詞:政府;非正規就業群體;體面勞動

中圖分類號:C913.2文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)23—0057—03

“體面勞動”是國際勞工組織為了促進經濟發展人道化而提出的就業理念,它的宗旨在于在勞動過程中切實維護勞工的合法權益和人格尊嚴。目前它已經成為國際社會的共識,并成為經濟全球化形勢下世界各國政府的重要責任和工作目標。從目前中國總體的就業狀況看,非正規就業領域與“體面勞動”的要求相去甚遠,成為實現全社會范圍內體面勞動的難點和重點。

一、非正規就業群體是實現體面勞動的關鍵

(一)體面勞動的提出

上世紀80年代以來,以跨國公司為載體的經濟全球化迅猛發展,既促進了各項資源在世界范圍內優化配置和合理利用,推動了經濟較快發展;又加劇了國際競爭,加重了國際壟斷資本對勞動者的剝削,導致用工領域出現了削減社會福利、裁減員工、勞動條件惡化、工人合法權益遭到踐踏、集體談判和工人參與等工會權利遭到削弱等非人道現象。國際勞工組織為了克服經濟全球化對勞工的不利影響,提出了體面勞動的概念,即勞動者的權利得到保護、有足夠的收入、充分的社會保護和足夠的工作崗位。[1]為了實現“體面勞動”,國際勞工組織提出了四項戰略目標:在勞動過程中實施國際勞工標準、實現工作中的基本原則和權利;為勞動者創造更充分的、體面的就業機會;提供廣泛而有效的社會保護;通過政府、企業組織和工會共同參與的三方性機制,加強社會對話。

體面勞動與中國以人為本的發展理念不謀而合。在“2008經濟全球化與工會”國際論壇上,胡錦濤總書記強調,讓廣大勞動者實現體面勞動,特別是要致力于改善廣大勞動者的勞動條件、勞動收入、勞動保障、生活質量、讓廣大勞動者更多分享經濟社會發展成果。這是一個明確的信號,它意味著中國要順應以人為本保障人權的時代精神,切實落實 “體面勞動”的要求,更加充分地維護勞動者合法權益,為勞動者謀求更大福祉。目前在中國,非正規就業群體的就業環境和勞動條件較差、相關權益缺乏尊重與維護,常常遭遇社會歧視,我們應當特別關注他們的體面就業。

(二)非正規就業群體數量不斷增加,成為實現全社會范圍內體面勞動的關鍵

在中國,“非正規就業”是指勞動者與用人單位未建立穩定的中長期勞動法律關系、勞動時間不確定、勞動報酬不穩定且不規律、缺乏單位性社會保障、或以個體勞動形式從事靈活多樣的生產或服務的就業形式。它是伴隨改革開放和經濟體制的轉軌而發展起來的,主要包括三種形式:一是非正規部門就業。主要指國有企事業單位和行政機關之外的就業形式,如個體工商戶、私營企業中的就業形式;二是靈活就業。主要指正規部門中的非全日制就業形式,如臨時工、季節工、階段工以及遠程就業、兼職就業等現代就業形式;三是獨立性就業。如律師、記者等自由職業者以及街頭小商販、家政服務員等自主型就業形式。從主體來看,城市下崗人員、失業人員,農民工、待業大學生是非正規就業群體的主要構成者,高素質的專業技術人員只占少數。

非正規就業由于進入門檻低和較強的靈活性對勞動力有很強的吸納能力,已經成為中國解決就業問題的重要途徑。根據《2006中國非正規就業發展報告》,截至2006年,我國城鎮的非正規就業總人數約為1.36億,基本占到城鎮部門總就業人口的51%;非正規就業對我國國內生產總值的貢獻率已超過35%。但其發展質量不容樂觀。總體來看,目前的非正規就業多為被迫型就業,它只是低素質人口為了謀生和生產自救而進行的無奈選擇。這些就業人員多數教育水平和勞動技能較低、勞動環境差,缺乏生產經營實力、融資困難,容易陷入低收入的貧困陷阱,游離于社會的邊緣,是典型的社會弱勢群體。因此,我們要在全社會范圍內實現體面勞動,必須以促進非正規就業群體的體面就業為重點。

二、非正規就業群體實現“體面勞動”所面臨的困境

從目前來看,非正規就業群體難以實現有尊嚴、體面的勞動主要原因在于缺乏相應的制度環境和政策服務。長期以來,由于受傳統計劃經濟體制的影響,非正規就業常常被視作體制外就業和傳統正規就業的補充,其發展質量和發展前途常常被忽視,導致它在就業結構中處于邊緣地位。近幾年,雖然國家和各級政府對非正規就業的重要地位有了相應的認識,但由于政府責任不到位,要實現非正規就業群體的體面勞動還面臨一系列的困境。

(一)就業崗位不足,缺乏有利的就業環境

根據國際勞工組織的戰略目標,實現體面勞動首要的目標就是促進就業,即社會和政府要盡可能地為勞動者創造更多的就業機會和工作崗位。但是從中國現實來看,無論傳統正規就業還是非正規就業都面臨崗位供給不足的困境。相對而言,非正規就業的就業供給更為缺乏。目前中國低端勞動力基數很大,而且近幾年隨著產業結構調整、經濟增長模式轉變以及高等教育擴招等宏觀政策環境的變化,其供大于求的特點明顯加劇,就業競爭越演越烈。特別是隨著中國經濟增長由資源和勞動力依賴型向知識與技術依賴型轉變,社會對勞動者的知識和技能要求越來越高,低門檻就業崗位越來越少。而在非正規就業群體中大多是學歷低、技能差的低端勞動人口,所以非正規就業群體很難適應新形勢的要求,導致其就業形勢極其嚴峻。由于就業崗位不足,非正規就業群體常常會減少對就業的附加期待,他們往往為了抓住難得的就業機會,而放棄對相關勞動權益的訴求,維權意識淡漠,對用工環境的質量要求相對較低,從而直接影響了其勞動環境的體面化程度。

(二)強資本弱勞動矛盾突出,勞工權益容易受到侵害

體面勞動以實現公平正義為宗旨,追求工人的待遇及勞動環境遵從尊重人類尊嚴的基本標準,要求在生產過程中各種生產要素所有者地位平等,使勞動者在健康、安全、平等的環境中自主勞動。然而目前由于非正規就業勞動力市場供給量大、替代性很強、缺乏勞工維權機制,從而形成了“強資本弱勞動”的格局,使非正規就業群體在勞動關系中處于弱勢地位,合法權益容易受到侵害。主要表現:勞動關系不穩定,勞動合同隨時可能中止,導致勞動者常常處于失業的威脅之中;用工單位和雇主隨意克扣和拖欠工資、延長勞動時間等侵權現象時有發生;很多用工單位為了節約成本,不惜以惡化用工條件和降低工資標準為代價,導致勞動者勞動報酬極其低下,勞動環境極其惡劣,面臨很大的安全和健康風險。在生產要素市場上的被動地位和弱勢處境,導致非正規就業者很難獲得公正、平等的待遇,相關權益無法得到有效的保障。

(三)社會保障滯后,缺乏有效的社會保護

體面勞動追求為勞動者提供廣泛而有效的社會保護,使勞動者在遇到健康問題、工傷事故、疾病、喪失勞動能力和需要養老以及社會救濟時能及時獲得有效的社會幫助。[3]非正規就業群體正在成為當今中國不可或缺的勞動力量,但他們普遍缺乏基本的社會保障。從現實情況看,由于勞動關系和收入水平的不確定性,在非正規就業狀態下,企業與勞動者很難比照工資總額分別繳納所承擔的各種社保費用。[4]而且,由于現行社會保障制度是基于傳統正規就業狀態建立和發展起來的,與促進非正規就業發展的要求嚴重不相適應。社會保障的繳費標準、繳費方式、繳費責任及“續保”方式等規定在非正規就業狀態下很不適用。另外,目前國家尚未建立專門的針對非正規就業群體特點的社會保障機制。社會保障的缺失導致非正規就業人員無法公平地享受社會發展成果,影響了他們對就業的滿意度和體面化體驗。

(四)組織化程度低,缺乏維權機制

體面勞動追求勞工有機會表達意見和參與關系到其切實利益的集體決策,并有表示不滿和提出質疑的權利,加強他們在社會中的話語權。而目前非正規就業群體分布的領域比較廣泛而且比較松散,沒有統一和明確的組織為其進行利益代言和組織管理,組織化程度較低,缺乏表達意見和維護權益的平臺與渠道。由于沒有組織依托,非正規就業群體在與相關社會力量的博弈中集體失語,即使遭遇侵權行為也往往是忍氣吞聲,更不要提享有參與決策和發表意見的機會了。

三、關于發揮政府作用,實現非正規就業群體體面勞動的對策建議

實現“體面勞動”,要求勞動者不僅要有一份養家糊口的“活計”,而且要有穩定的就業機會、充分的社會保障以及工作中廣泛的權利,從而可以通過體面的、有尊嚴的勞動來主宰自己的命運。從當前的實際出發,中國政府要實現非正規就業群體的體面勞動有兩個重點:一是切實增加非正規就業的數量和規模,為勞動者提供更多的就業機會;二是加強政策服務和宏觀管理,規范非正規就業,切實維護勞動者的勞動權利和人格尊嚴。

(一)以促進就業為首要任務,為非正規就業群體創造良好的就業環境

就業是民生之本,工作崗位是社會成員分享發展成果和參與社會分配的根本依托。目前非正規就業人員缺乏充分的就業機會,因而他們在社會資源分配中處于不利地位。因此,要實現這個群體的體面勞動根本途徑在于為他們提供較為寬松的就業環境,加強他們在就業方面的主動性和選擇性。為此,政府應把千方百計增加就業崗位作為工作的重中之中,切實解決非正規就業崗位供給不足的問題。一是要樹立經濟發展和增加就業相結合的理念,在推進產業結構優化升級的過程中,各級政府要處理好勞動密集型產業和資本、技術密集型產業的關系,積極發展第三產業和勞動密集型產業,以帶動更多的就業崗位;同時特別要重視扶持和鼓勵勞動密集型的中小企業和微型企業的發展,可以通過財政補貼、稅收、信貸等經濟手段間接地為其提供資源支持,幫助他們提高生產經營能力,使他們盡可能創造更多的就業崗位。二是政府要充分利用好社會公共領域的就業資源,在公共事業、公共基礎設施建設等領域挖掘就業潛力,為非正規就業者創造就業機會。三是政府要從政策和實踐上徹底消除就業歧視,在城鄉之間和各種所有制企業之間建立起統一、開放、競爭有序的勞動力市場,進一步清理和消除對非正規就業的限制性政策,打破非正規部門和正規部門的待遇界限,實現各種經濟實體和各種勞動力平等競爭的勞動力市場體系,使勞動力資源能夠平等的參與就業競爭和職業選擇,從而保證非正規就業群體享有平等的就業機會。

(二)建立健全社會保障體系,為非正規就業群體提供有效的社會保護

實現非正規就業群體的體面勞動,就要為他們提供平等和足夠的社會保護,建立健全社會保障體系,切實維護勞動者的社會權益。首先,要實現非正規就業群體社會保障建設和現有社會保障制度的有效銜接。各級政府應結合非正規就業的社會保障需要積極探索擴大社會保障面的相關政策,進一步打破社會保障體系的地區、單位和身份限制,努力進行制度和體制創新,建立統一的居民社會保障標準,實現現有社會保障框架與非正規就業基本需求的有效銜接,使非正規就業者能夠獲得平等的社會保障服務。目前可以考慮把進城的農民工納入城鎮社會保障體系,對承擔社會保障責任的用人單位,政府可以給予社保補貼。其次,積極探索制度創新,為非正規就業群體建立專門的社會保障機制,其中保障水平、繳費標準、繳費年限、繳費方式和投保與續保程序等方面要充分考慮其特殊性,盡量做到多層次和靈活化。目前,最迫切的是為其建立最低生活保障制度、失業保險和工傷保險,以保證其基本收入和最起碼的社會關懷。再次,在管理方面,可以充分利用現代網絡技術,為其建立一個全國統一的社會保障管理網絡,設立社會保障個人檔案和個人賬戶,以適應其流動性和分散性強、勞動關系不穩定的特點,方便其社會保障的接續和轉移。

(三)加大監管力度,規范非正規就業的管理和運行

健全監管機制,從部門設立、具體生產經營和用工規則上加以規范和管理,是確保非正規就業良性發展和維護勞動者合法權益的重要條件。首先,要建立和完善相關法律法規,明確非正規就業的法律地位。目前多數法律規定是基于傳統正規就業形式制定的,不適用非正規就業的相關要求,導致在非正規就業中違法違規現象頻頻出現而且很難通過法律途徑予以合理解決,使非正規就業者遭遇侵權行為時往往無法依法維權。因此,要盡快出臺專門調節非正規就業的法律制度,對其中的勞動合同簽訂、勞動時間、勞動報酬、勞動環境以及權責分配等做出明確的法律規定,以樹立其法律權威,從而督促非正規就業者的雇主和雇傭部門遵守用工標準,為非正規就業的有序發展提供具體有效的法律支持。同時,政府還要注意實現非正規就業的立法與其他部門的法律內容的有效銜接。在諸如非社會保障、企業監管、安全生產的法律以及《刑法》、《稅法》、《工商法》、《工會法》等相關法律中滲透相應的對非正規就業進行法律規范的內容。其次,政府要針對非正規就業群體開展法制教育與培訓,提高他們的法律意識和自我保護能力,并為他們構建法律援助的“綠色通道”,使他們能夠及時獲得便捷、有效的法律服務。再次,建立上下貫通的科學管理體系。科學高效的管理體制是非正規就業規范化運行的組織保證。因此,要建立健全非正規就業的管理部門。筆者認為非正規就業應由人力資源和社會保障部統一管理,可以以鄉鎮和社區為基準單位,從中央到地方,在各級人力資源和社會保障部設立專門的室(所)負責相應的日常管理,并給予專門的人員和機構配置費,完善相關人員和設施配置,從而形成一個統一、順暢、有序的管理體系。

(四)完善組織化服務,加強社會對話

社會學認為,一個群體的力量和社會地位取決于這個群體的組織化程度。因此,要改變非正規就業群體的弱勢地位,政府應該積極建立相關的平臺和機制把分散的非正規就業人員組織起來,提高他們的組織化程度,賦予其應有的話語權。要把分散的非正規就業群體組織起來,可以在以下兩方面進行嘗試:一是落實中央精神,創新工會工作體制,把非正規就業人員納入工會的組織保障體系。各級工會可以在非正規就業群體集中的行業企業集中組建針對他們的行業工會和企業工會聯合會,并積極探索相應的會籍管理制度以及這些工會和現有工會體制的銜接機制。二是,積極開展勞務派遣,政府可以聯合一些社會非營利組織和政府機構,如工商聯、婦聯、民政等部門為非正規就業群體提供勞務派遣服務。通過上述這些組織化的管理與服務,既可以從整體上為非正規就業群體的維權和表達訴求提供組織依托,又能促進對非正規就業的高效管理,從而降低非正規就業對社會的不良影響。

參考文獻:

[1]王蓓.城市弱勢群體“體面勞動”相關問題的探析[J].工會理論研究,2008,(5):21.

[2]呂紅,金喜在.靈活就業與“體面勞動”的實現[J].中國發展觀察,2008,(8):40.

[3]楊素青.規范發展我國非正規就業的對策[J].經濟研究導刊,2008,(1):133.

(責任編輯/王麗君)