應急物流建設研究

劉乃娟　劉　凱

摘要:應急物流已經成為我國經濟持續健康快速發展的重要保障力量,在科學發展、構建和諧社會的政策引導下,應急物流建設的必要性和緊迫性隨之凸顯。為了研究如何加強我國應急物流建設,從應急物流的概念及特性出發,闡述了應急物流的重要性,并對我國應急物流的現狀和不足進行分析,提出應從建立科學規范的應急物流保障機制和建立高效的應急物流運行機制兩方面來加強應急物流建設。

關鍵詞:應急物流;保障機制;物流機制

中圖分類號:F252文獻標識碼:A

Abstract: Emergency logistics has become vital guarantee forces for the sustained, healthy and rapid development of domestic economy. In the guidance of scientific development and building a harmony society, the necessity and significance of emergency logistics construction are consequently highlighted. From the perspective of the conception and characteristics of emergency logistics, the importance of emergency logistics is illustrated, and its present situation and weakness are analyzed, on this basis, the guarantee mechanism and operation mechanism are proposed to strengthen the construction of emergency logistics in this paper.

Key words: emergency logistics; guarantee mechanism; logistics mechanism

去年我國相繼發生了雨雪冰凍災害和汶川特大地震,對國家經濟、人民生活乃至生命安全造成極大威脅。要把災害及次生災害造成的影響控制到最低點,需要對人流、物流、資金流、信息流的科學分析判斷,整體統籌管理以及合理的分配使用,這早已突破了物流的內涵,上升為體系與機制的層面。建立國家及各級應急災害預案的同時,進一步完善“應急物流”體系已經歷史性地擺在時代的最前沿,加強應急物流建設的必要性和緊迫性也隨之凸顯。

1應急物流的特性及分類

應急物流[1]是指為應對嚴重突發性自然災害、突發性公共衛生事件、公共安全事件及軍事沖突等突發事件而對物資、人員、資金的需求,借助現代信息技術,整合應急物資的運輸、包裝、裝卸、搬運、倉儲、流通加工、配送及相關信息處理等各種功能,以追求時間效益最大化和災害損失最小化為目標的一種特殊物流活動。

1.1應急物流的特性

應急物流就其本質而言,是指在危機發生時進行緊急保障的一種特殊物流活動。普通物流既強調效率又強調效益,而應急物流多數情況下通過物流效率實現其物流效益[2]。與一般性物流活動相比,應急物流更凸顯了如下主要特征:

(1)時效性及非常規性。時效性是應急物流活動最突出特征。應急物流應遵循特事特辦原則,盡量精簡一般物流過程的中間環節,使整個流程緊湊銜接,物流機構更加精干,物流行為表現出濃厚的非常規色彩。

(2)不確定性。由于突發事件突發性強、涉及面廣、破壞力大,導致事件強度大小、影響范圍、持續時間等因素難以預見,也使應急物流救援內容隨之變得事先難以確定。隨著科技的進步,這種非預見性也具有相對性,原先不可預測或難以預測的東西,如地震等自然災害,逐漸可以預測。

(3)需求的急迫性和多樣性。突發事件發生時,短時間內需要各種大量物資,如食物、水、帳篷、衣物、藥品、救援設備等,涵蓋了從救災所需的多種生活用品到各種設施設備,而且物資的需求量、供應量可能會隨著時間而變化。同時,往往伴隨著物流環境惡化,如震后山體滑坡阻斷道路交通、通信線路中斷無法接受與傳送信息等,此時物品的充分配備和及時送達,成為對應急物流的配送系統的嚴峻考驗。

(4)軍地物流的共同參與性。所謂“軍地物流一體化”[3],是指對相對獨立的軍隊物流系統與地方物流系統進行有效整合和優化,以實現軍地物流兼容部分相互融合、高度統一、協調發展,最后達到物流基礎要素及物流技術標準的一體化、物流評價體系的同一化、物流運營的規范化、管控機構的權威化以及法律體系的完善化目標。軍隊物流作為國家應急物流體系的主導力量,與應急物流在本質特性和物流要求方面具有相通性,二者更可以相互影響、相互促進。對于重大災害處理,尤其是在運作應急物流時,應軍地結合,軍民協作,并肩戰斗。

(5)供應的弱經濟性。應急物流最突出的特點就是“急”,如果依然運用一般的常態物流理念,按部就班地進行,必將難以滿足緊急的物流需求。在重大險情或事故處理過程中,應以災區或突發事件地區的滿意度及快速配送為主要目的,實現快速響應,經濟效益將不再作為物流活動中心目標考慮,應急物流呈現出明顯的弱經濟性,在某些情況下甚至成為一種純消費性行為。

1.2應急物流的分類

應急物流作為一種特殊的物流活動,其內容相當廣泛,可以概括為以下四種類型。

(1)突發自然災害應急物流。主要包括由水旱災害、氣象災害、地震災害、地質災害、海洋災害、生物災害和森林草原火災等引發的應急物流。

(2)突發事故災難應急物流。主要包括由工礦商貿等企業的各類安全事故、交通運輸事故、公共設施及設備事故、環境污染和生態破壞事件等引發的應急物流。

(3)突發公共衛生事件應急物流。主要包括由傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全、職業危害、動物疫情、其他嚴重影響公眾健康及生命安全的事件所引發的應急物流。

(4)突發社會安全事件應急物流。主要包括恐怖襲擊事件、經濟安全事件和涉外突發事件等引發的應急物流。

2應急物流的地位與作用

應急物流是現代物流新的分支領域,屬于特種物流,是為應對社會突發公共事件提供物資支援的物流,已經成為我國經濟持續健康快速發展的重要保障力量,科學發展、構建和諧社會的大背景下,必須高度重視應急物流的建設發展。

2.1應急物流是國家安全保障系統的重要力量

應急物流的特殊性決定了救災的勝負不僅取決于現場救援力量,更依賴于應急物流能力。從社會作用層面上講,物流主體功能包括:快速搶救受災人員、物資和各類設施、設備,減弱損失;及時補充物資,維系搶險救災活動順利進行;快速供應物資,幫助災區重建;穩定民心,維護社會經濟秩序安定等四個方面。良好的應急物流體系,能夠源源不斷地將國民經濟力量增值,補充救災物資消耗,恢復救災力量,成為救災能力的倍增器。可見,良好的應急物流系統,既是綜合國力的重要組成部分,也是其發展水平的重要標志,更是綜合國力轉化為救災實力的物質橋梁,與現場救援實力一樣,應急物流是國家安全保障系統的重要力量。

2.2應急物流為應急管理提供強大的物資支撐

應急管理理論認為,突發事件可分為潛伏期、發展期、爆發期和痊愈期四個階段。應急物流在突發事件潛伏期做好各種準備,在發展期啟動,在爆發期和痊愈期真正運作,體現價值。在應急行動中,大致分為實施搶救的現場救援活動和實施物資保障的物流活動。國家實力不會自動地轉化為抗災救災實力,應急物資必須經過包裝加工、組配、儲存、前送、分發等多個環節,通過物流這種橋梁作用,才能為現場救援提供不間斷的物資供應。2008年5月,在應對四川汶川大地震災害行動中,無論是道路的搶修,還是救災物資的調撥和配送,都充分說明應急物流在保證物資有效供應和支撐方面的重要作用。

3應急物流發展存在的主要問題

3.1應急物流保障管理機制不健全

危機一旦發生,各級政府就會組成相應的領導小組,把危機的及時處理作為壓倒一切的重心,這種運作機制是一把“雙刃劍”。一方面,以行政強制力為基礎,統一組織指揮應急物流保障活動,確保了所需應急物資的及時供應。另一方面,由于沒有正規化、法制化的應急保障機制,整體秩序紊亂,應急物流保障社會成本高、效率低、遺留問題多。以經濟學的觀點看,現行的應急物流保障機制處于典型的“帕累托無效率”狀態,需要進行資源的重新配置,向實現“帕累托最優”的方向努力。

3.2應急物流管理專業隊伍與裝備缺乏

應急物流的組織是一個復雜的工程,其難點在于受災人口多,波及面積大,救災物資的需求量大且需求頻率高。救災所需物資的來源廣,調配涉及的部門多,運送路途艱難,災區環境惡劣。應急物流任務專業性很強,需專業人士負責。我國目前缺少應急物流的專業人員和專有設備,災害一旦發生,難以自救;交通運輸存在較大問題,大部分地區多以公路和鐵路作為物資輸送的主要形式,運輸工具的落后嚴重影響了應急物流的運輸效率。

3.3應急物流信息化程度很低,難以滿足應對緊急狀態的要求

加強應急物流信息系統建設[4]是提高我國應急物流水平的重點所在。預警系統、網絡平臺、跟蹤系統是信息保證較為重要的三個部分,由于缺乏統一的信息共享和發布平臺,信息收集不夠集中,不能滿足應急管理對信息的及時性、準確性的要求,導致應急指揮機構無法準確掌握突發事件的詳細內容以及現行救援工作的運作情況,導致分析判斷不準確。尤其是在我國某些邊遠的老山區,出行方式落后,一旦出現突發事件,組織應急交通物流運輸保障難度大、費用高。

3.4應急物流指揮體系不完善

由于軍隊物流與應急物流的相通性,應急物流往往同時涉及部隊與地方,由于部隊內部沒有建立絕對權威的組織指揮機構,外部也沒有建立軍地聯合的完善的指揮體系,導致了應急物流的多頭指揮、各自為戰、責任不明、協調不暢,大大降低了應急物流的效率和效果。

3.5應急物流配送體制不健全

目前,我國各地(市)國防動員委員會都建立有相應的交通戰備辦公室,但現行體制不盡合理。交通戰備辦公室只對當地交通、道路、運輸專業人員和運輸機具的數量、質量等情況大概了解和掌握,而不能對轄區所屬人員、物資、運輸機具等進行有效配置,不能明確戰時保障計劃和任務,導致應急保障能力差[5]。另外,目前國內尚沒有任何法規性文件對于應急條件下交通線路的維護和搶修、臨時場(站)建設等方面的領導體制、相關設備的征用、預案的制定、實施的程序、補償和撫恤、經費保障以及平時演練等方面進行規范,導致了應急物流交通運輸保障“無法可依”。

4應急物流管理體系建設的若干建議

針對目前應急物流存在的問題,歸根到底應從應急物流保障機制和應急物流的運行機制兩個方面加強建設。

4.1建立應急物流保障機制

應急物流要求時效性高,一般物流運行機制難以滿足應急狀態下的物流需要,建立應急物流的保障機制是應急物流實施的必要條件。建立應急物流保障機制的目的在于使應急物流的流體充裕、載體暢通、流向正確、流量理想、流程簡潔、流速快捷,使應急物資能快速及時、準確地到達事發地。

(1)建立應急報告與信息公布的保障機制。突發事件的應急報告是決策機關了解并掌握突發事件發生、發展狀況的有效途徑,而突發事件信息的如實、科學公布是政府對社會、公眾負責的體現,有利于緩解緊張的社會氛圍,保障了公眾的知情權,信息的及時收集和傳遞也是應急物流保障和有效救災的重要手段。此外,通過公布應急物流保障的工作信息,可以使社會各界了解救災物資的需求與供給狀況,調動多方面力量籌集應急物資,保障供應。

(2)建立基礎設施保障機制。物流基礎設施的發展水平對保障應急物流的順利實施起著關鍵的作用。物流基礎設施包括通訊系統、交通運輸網絡、物資儲備設施和物流信息網絡等。通訊系統發達,可以在災害發生前及時預警,使人們提前做好準備;交通運輸網絡和物資儲備設施的發達和堅固可以保障物流網絡,使災害后的救援物資迅速抵達災區,而且廣泛覆蓋的交通運輸網絡可以使援助到達任何需要的地方;高效的物流信息網絡,對于應急物流的實施也是必要的,可以依托政府公共信息平臺,建立應急物流信息網絡,及時發布災害情況、運輸及倉儲的最新信息。

(3)建立政府協調保障機制。由于應急物流是其社會功能的體現,需要整個社會的參與,而處理突發性事件的關鍵在于政府職能的有效發揮,主要包括:對各種國際資源、國內資源的有效協調、組織和調用;及時地提出解決應急事件的處理意見、措施或預案;組織籌措、調撥應急物資、應急救災款項;根據需要緊急動員相關單位生產應急搶險救災物資;采取一切措施和辦法協調、疏導或消除不利于應急物資保障的人為因素和非人為障礙。所有這些需要一個高效的機制化指揮平臺。在全球化、區域化日益發展的今天,許多突發性災難所產生的影響不僅局限于一個國家或地區,加強國際間的人員合作和科技交流顯得日益重要,這也是突發事件中央協調處理機構的主要任務之一。

(4)建立法律保障機制。在應對突發性災害和事件的時候,國家相關法律法規也起著至關重要的作用。應急物流中的法律機制實際上是一種強制性的動員機制和保障機制,它可以規范個人、社團和政府部門在非常時期法律賦予的權利、職責和應盡的義務。如在發生危機時,政府有權有償或無償征用民用建筑、車輛、物資等,以解救災之需。許多國家都制定了相關的法律法規,如美國的《災害救助和緊急援助法》,俄羅斯的《聯邦公民衛生流行病防疫法》,韓國的《傳染病預防法》等。

(5)建立應急物資的儲備保障機制。大量的有效物資儲備可以大大壓縮從災害發生到救災完成的間隔時間,減少采購和運輸量,大大減少相關成本。應急物資的儲備關鍵在于儲存倉庫的合理布局及其修建數量和容量,物資的種類及其中期和長期的儲備量,儲備物資的合理維護和有效管理。針對常見的各種自然災害對救災物資的要求,應當在災害發生前做好各種物資的儲備。

(6)建立應急基金儲備機制。應急物流活動中的資金流是不可忽視的管理環節,對于我國目前的經濟建設發展需求來說,突發事件的侵襲會對地區甚至全國造成各方面不利影響。國家財政預算中預留資金往往難以解決應急事件之需。據此,應當動員社會力量,以各種方式、從各種途徑建立應急基金,最大限度地降低災害損失和對社會經濟造成的負面影響,把應急基金的籌措和管理推向法制化、規劃化和經常化。

(7)建立“綠色通道”保障機制。為保證應急物資的順利送達,可在重大災害發生及救災賑災時期,遵循特事特辦的原則,建立地區間的、國家間的綠色通道機制,即建立并開通一條或者多條應急保障專用通道,在必要時可以給予應急物資優先通過權,有效簡化作業周期和提高速度,以方便快捷的方式通過海關、機場、邊防及地區檢查站等,讓應急物資、搶險救災人員及時、準確到達受災地區,從而提高應急物流效率,縮短應急物流作業時間,最大限度地減少生命財產損失。“綠色通道”機制可通過國際組織,比如國際紅十字會,也可通過相關政府和地區政府協議實現,或通過與此相關的國際法、國家或地區制定的法律法規對“綠色通道”的實施辦法、實施步驟、實施時間、實施范圍進行法律約束。

總之,現代社會需要強有力的應急物流保障,特別在重大危機的處置中,應急物流扮演著舉足輕重的作用。

4.2建立高效的應急物流運行機制

通過加強應急物流保障機制,可以建立如下的應急物流運行機制,如圖1所示。當重大突發事件爆發后,信息管理中心將相關信息迅速通知應急物流指揮部,應急物流指揮部根據應急處理專業技術機構的支持決策及時啟動相應等級的響應機制,評估所需要的救援物資種類、數量,組織救援物資供應,同時向有關單位下達任務,提出目標要求,明確分工責任,規定時間節點,并對運作執行情況進行不間斷的跟蹤監督,及時收集整理反饋信息,根據實際情況靈活調整;運作執行部門根據指揮調度部門下達的任務,組織精干力量,采取有效措施,將救援物資經過備貨、分揀、配貨、包裝、貼標簽等作業后,根據救援物資需求的緊迫程度組織配送運輸,確保應急物流順利開展;應急物流指揮部實時跟蹤救援物資的運送情況,及時收集災情的變化情況,制定新的物資配送方案;最后,對整個應急物流活動進行善后處理,總結經驗教訓,向上級上報有關情況,并適時轉入常態物流運作模式。

與此同時,定期開展應急物流知識宣傳和演習;事先規劃陸、海、空運輸替代路線以發揮多式聯運的優勢;編制救災物流作業流程手冊,明確救災物資的運輸、機械設備以及其他分工合作等事項;將現代物流知識及供應鏈管理理論充分運用到自然災害應急物流管理中;同時借鑒國外發達國家的成功經驗,通過多種途徑和方法進一步完善我國自然災害應急物流體系。

5結論

歷史經驗告訴我們,工業社會在高速發展時期,其社會系統的脆弱性表現得十分明顯。而我國正處于工業化進程的關鍵階段,同時又是一個自然災害多發的國家,因此,主動借鑒國外先進的應急物流管理經驗,加強應急物流理論研究,積極探索應急物流發展之路,大力推進我國應急物流建設與發展,以漸進建設方式逐步構建起符合中國國情的應急物流體系,對保障社會安全、維護國家穩定、促進社會和諧具有非常重要的意義。

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