擴大人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍之實證研究

林步東

2008年以來，常熟市人民檢察院除了對職務(wù)犯罪的“三類案件”、“五種情形”認(rèn)真實行人民監(jiān)督員監(jiān)督制度外，還將被害人(近親屬)不服檢察機關(guān)作出的不(予)批準(zhǔn)逮捕決定的，擬不起訴的普通刑事案件也嘗試引入人民監(jiān)督員監(jiān)督框架內(nèi)，一定程度上增強檢務(wù)公開程度，擴大了接受社會監(jiān)督面，提高了檢察干警工作責(zé)任心，促進辦案部門自由裁量權(quán)的正確行使，減少在檢察環(huán)節(jié)上出現(xiàn)的上訪等問題，消除社會不穩(wěn)定因素，從而提高檢察機關(guān)在社會層面的執(zhí)法公信力。經(jīng)過試行實踐和摸索完善。從該機制的合法性、正當(dāng)性、可行性以及所取得的成效進行分析。

一、“3+2”人民監(jiān)督員監(jiān)督模式出臺的背景

近年來，隨著以人為本現(xiàn)代司法理念的逐漸深入，對犯罪主體平等對待的倡導(dǎo)，寬嚴(yán)相濟刑事政策被運用到檢察業(yè)務(wù)的各個環(huán)節(jié)，尤其在普通刑事案件方面更為突出，集中表現(xiàn)為不捕不訴案件呈上升趨勢。2005年開始常熟市人民檢察院每年的不捕數(shù)占總數(shù)的13％左右，不訴案件數(shù)量更是逐年大幅度遞增。在當(dāng)前大力提倡當(dāng)寬則寬、當(dāng)嚴(yán)則嚴(yán)的寬嚴(yán)相濟刑事政策的背景下。檢察機關(guān)為保護更大的社會利益需求，在實際辦案實踐操作中把握寬嚴(yán)相濟的這個尺度是否得當(dāng)?在依法保護犯罪嫌疑人權(quán)利的同時，被害人的權(quán)利是否也能得到相對應(yīng)的保護?檢察機關(guān)接受外部監(jiān)督的范圍是否僅僅限于對查辦職務(wù)犯罪案件的監(jiān)督?檢察機關(guān)辦案的其他重點環(huán)節(jié)是否也應(yīng)該接受監(jiān)督?基于以上因素考慮，由此產(chǎn)生拓展人民監(jiān)督員監(jiān)督空間，介入對被害人不服不(予)批準(zhǔn)逮捕、擬不起訴的普通刑事案件監(jiān)督的構(gòu)想，主動接受人民監(jiān)督員對檢察批捕、公訴環(huán)節(jié)的監(jiān)督。

被害人對不捕不訴案件的質(zhì)疑。被害人對不捕不訴案件的疑慮促使我們將人民監(jiān)督員監(jiān)督制度擴大適用的又一重要背景。刑事案件的被害人都希望犯罪嫌疑人能受到嚴(yán)厲懲罰。在很多嫌疑人被不(予)逮捕或不起訴的情況下。被害人往往會對檢察機關(guān)作出的決定不能理解或提出質(zhì)疑，對檢察機關(guān)執(zhí)法的公正性產(chǎn)生懷疑，有可能在一定范圍內(nèi)傳播執(zhí)法不公等不利于檢察機關(guān)公正形象的負(fù)面輿論。嚴(yán)重影響了社會的穩(wěn)定，同時也影響了檢察機關(guān)的聲譽和形象。近年來不捕、不訴案件逐年增多，以不起訴案件為例，其中占較大比例的為交通肇事案件，檢察機關(guān)因綜合考慮法律效果、社會效果等因素，對此類案件作出不起訴的決定。但有些被害人因自身心理賠償價位得不到滿足，心理不能平衡，往往對檢察機關(guān)不滿而上訪。根據(jù)對常熟檢察院辦理普通刑事案件的數(shù)字統(tǒng)計，2005年以來，因被害人不服檢察機關(guān)不批準(zhǔn)逮捕、不起訴而引起上訪的有12起，其中不服不批準(zhǔn)逮捕的有8起，不服不起訴決定的有4起。有的上訪者情緒比較激化，在一定時期內(nèi)對檢察機關(guān)造成了較大的負(fù)面影響。

二、“3+2”監(jiān)督模式的情形

根據(jù)最高人民檢察院關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)，人民監(jiān)督員對人民檢察院查辦職務(wù)犯罪案件中的犯罪嫌疑人不服逮捕決定的、擬撤銷案件的、擬不起訴的三類案件實施監(jiān)督。這是加強對檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件工作的監(jiān)督，也是對犯罪嫌疑人權(quán)利的保障。鑒于現(xiàn)行人民監(jiān)督員監(jiān)督制度尚未將職務(wù)犯罪案件以外的普通刑事案件列入監(jiān)督的范圍，為增進檢察機關(guān)檢務(wù)公開的程度以及對普通刑事案件被害人權(quán)利的保障，除對“三類案件”進行監(jiān)督之外，常熟市檢察院將人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍拓展到普通刑事案件的被害人不服不(予)逮捕決定的；擬不起訴的普通刑事案件。我們推出的“3+2”監(jiān)督模式就是人民監(jiān)督員對人民檢察院查辦職務(wù)犯罪案件中的犯罪嫌疑人不服逮捕決定的，擬撤銷案件的，擬不起訴的三類案件+普通刑事案件的被害人不服不(予)逮捕決定的，擬不起訴的兩類普通刑事案件。

監(jiān)督程序：

(一)被害人(近親屬)不服不(予)批準(zhǔn)逮捕決定的普通刑事案件

被害人(近親屬)因不服不批準(zhǔn)逮捕到檢察院控告申訴科上訪，在征求被害人(近親屬)意見后，如被害人(近親屬)申請人民監(jiān)督員監(jiān)督該案的，由控告申訴科將情況反饋給人民監(jiān)督員辦公室。人民監(jiān)督員辦公室經(jīng)請示檢察長同意后，啟動人民監(jiān)督員監(jiān)督程序，對該不批準(zhǔn)逮捕案件進行監(jiān)督評議，監(jiān)督程序參照職務(wù)犯罪“三類案件”中犯罪嫌疑人不服逮捕決定的監(jiān)督模式。

(二)擬不起訴的普通刑事案件

凡擬不起訴的普通刑事案件與職務(wù)犯罪擬不起訴案件一樣，都需進人人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍。監(jiān)督程序參照“三類案件”的監(jiān)督模式。

(三)監(jiān)督后的宣布程序

案件監(jiān)督后。根據(jù)需要人民監(jiān)督員可與控告申訴科或案件承辦人一起對被害人(近親屬)作解釋說理工作。

三、主要監(jiān)督情況

2008年至今，常熟市檢察院人民監(jiān)督員共對4件被害人不服檢察機關(guān)不批準(zhǔn)逮捕決定。13件不起訴的普通刑事案件進行了監(jiān)督。同時參與監(jiān)督的人民監(jiān)督員會同案件承辦人對被害人(近親屬)，進行面對面說理解釋工作。對監(jiān)督的不起訴案件全程參與不起訴決定的公開宣布。

四、試行“3+2”監(jiān)督模式產(chǎn)生的積極效果

擴大人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍的改革嘗試在以下三個方面初顯成效。

(一)承辦人自由裁量權(quán)受到制約，提升了辦案質(zhì)量與執(zhí)法水平

常熟市檢察院長期以來案多人少的矛盾相當(dāng)突出。一方面通過擴大承辦人辦案自由裁量權(quán)(主訴檢察官制度等)提高了辦案效率，緩解了辦案壓力；但另一方面辦案人員自由裁量權(quán)的擴大又有可能存在自由裁量權(quán)被濫用、誤用的問題，繼而影響辦案質(zhì)量、影響檢察形象等。將人民監(jiān)督員監(jiān)督機制延伸至對普通刑事案件的監(jiān)督，通過引入外部監(jiān)督保證辦案質(zhì)量不因案多人少和辦案人員自由裁量權(quán)的擴大而受到影響。這既是擴大人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍的最初動機，也是這一改革嘗試的直接效果。由于人民監(jiān)督員的介入。案件承辦人的自由裁量權(quán)受到一定的制約。這種從外部介入的監(jiān)督機制從形式到內(nèi)容都限制了承辦人的自由裁量權(quán)，增強了辦案干警的工作責(zé)任心。促使承辦人在對案件作出不捕、不訴決定時更加慎重。人民監(jiān)督員對承辦人自由裁量權(quán)的監(jiān)督制約，首先表現(xiàn)為承辦人不希望人民監(jiān)督員在自己所承辦的案件中發(fā)現(xiàn)錯誤或不規(guī)范情形，辦案人員辦案會更加認(rèn)真、細(xì)心、慎重、規(guī)范、嚴(yán)格，由此促進了廣大干警執(zhí)法水準(zhǔn)和辦案質(zhì)量的普遍提高，同時促進了規(guī)范執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法和文明執(zhí)法。通過該項機制的試運行，偵查監(jiān)督部門、公訴部門的干警普遍覺得在把握案件事實關(guān)、證據(jù)關(guān)、定性關(guān)方面更加嚴(yán)謹(jǐn)了，執(zhí)法行為也更加規(guī)范。案管部門反映，辦案部門從案件質(zhì)量到辦案規(guī)范都有了明顯改觀。

(二)增強了執(zhí)法透明度，提升了檢察機關(guān)執(zhí)法公信力

不斷擴大檢務(wù)公開的范圍，增強檢察機關(guān)執(zhí)法的透明度，是檢察機關(guān)自覺接受社會監(jiān)督。提升檢察機關(guān)執(zhí)法公信力的重要途徑之一。在查辦職務(wù)犯罪案件的過程中實行人民監(jiān)督員監(jiān)督制度的初步實踐已經(jīng)表

明，人民監(jiān)督員來自社會各行各業(yè)、各個層面，人民監(jiān)督員對于檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件過程的監(jiān)督，促進了檢務(wù)公開，增強了執(zhí)法透明度，打破了公眾對檢察執(zhí)法“神秘化”的傳統(tǒng)印象，也提升了檢察執(zhí)法的公信力。然而，由于人民監(jiān)督員監(jiān)督制度僅在檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的領(lǐng)域運行。而職務(wù)犯罪案件相對于普通刑事案件而言數(shù)量甚少。需要進入人民監(jiān)督員監(jiān)督程序的案件則更少。因而人民監(jiān)督員對職務(wù)犯罪案件查辦過程進行監(jiān)督在增強檢察機關(guān)執(zhí)法透明度，提升執(zhí)法公信力方面所產(chǎn)生的積極效應(yīng)還比較有限。

常熟市檢察院在總結(jié)以往人民監(jiān)督員制度實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，嘗試將人民監(jiān)督員監(jiān)督機制在原有基礎(chǔ)上擴大到普通刑事案件不(予)批準(zhǔn)逮捕和擬作不起訴決定的環(huán)節(jié)。從而明顯地擴大了人民監(jiān)督員制度在增強檢察機關(guān)執(zhí)法透明度。提升檢察機關(guān)執(zhí)法公信力方面的積極效果。而且，從發(fā)展的視角來看，隨著寬嚴(yán)相濟刑事政策的有效實施，對普通刑事案件犯罪嫌疑人采取不(予)逮捕和作不起訴處理的案件在數(shù)量上將呈擴大趨勢。在這些領(lǐng)域和環(huán)節(jié)上引入人民監(jiān)督員監(jiān)督機制，既能對檢察機關(guān)的執(zhí)法自由裁量權(quán)形成更為廣泛有效的監(jiān)督制約。同時又能使檢察機關(guān)在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)檢務(wù)公開。今年4月，在辦理江蘇福裕實業(yè)有限公司(虞山鎮(zhèn)謝橋福裕村)偷稅一案時，發(fā)現(xiàn)該案涉及社會面較廣。群眾關(guān)注度較高，必須慎重對待。2009年2月28日，全國人大常委會通過《中華人民共和國刑法修正案(七)》，改變了偷稅罪的定罪標(biāo)準(zhǔn)，直接導(dǎo)致本案存在法定不予追究刑事責(zé)任情況，根據(jù)法律規(guī)定“應(yīng)當(dāng)撤銷案件，或者不起訴，或者中止審理，或者宣告無罪”。由于來訪群眾與案件當(dāng)事人徐某等人矛盾較大，檢察機關(guān)以不起訴處理此案，部分群眾可能會將矛盾激化。引起群訪、越級訪、網(wǎng)絡(luò)發(fā)貼及提出其他要求。綜合考慮案件辦理的法律效果和社會效果，常熟市檢察院請人民監(jiān)督員對此案進行監(jiān)督，人民監(jiān)督員一致同意對本案作出不起訴決定。在宣布不起訴決定時，邀請村、管理區(qū)、鎮(zhèn)相關(guān)人員參與的同時，人民監(jiān)督員也共同參加聽取意見。并共同對來訪群眾進行解釋說理，不起訴宣布做到了公開、公正、公平，到場人員對檢察機關(guān)這一公開宣布形式及結(jié)論反響較好，一起群眾未曾間斷的上訪由此平息。

(三)保障被害人權(quán)利的同時，減少因檢察環(huán)節(jié)而出現(xiàn)的上訪，消除了不穩(wěn)定因素，促進了社會和諧

從以往的情形看。涉檢上訪主要發(fā)生在普通刑事案件訴訟過程中，其中被害人(近親屬)上訪的居多。檢察機關(guān)對公安機關(guān)提請批準(zhǔn)逮捕的犯罪嫌疑人依法作出不(予)批準(zhǔn)逮捕的決定或者對移送起訴的犯罪嫌疑人依法作出不起訴決定。盡管辦案部門內(nèi)部推出“不捕說理”及“公訴答疑”等一些制度，但也只是檢察機關(guān)自身對不捕、不訴案件的說明與解釋。一些案件仍然引起被害人或其親屬的不滿。其中有的案件還會導(dǎo)致被害人方面的申訴上訪。在普通刑事案件的執(zhí)法環(huán)節(jié)引入人民監(jiān)督員監(jiān)督機制，體現(xiàn)了對被害人合法權(quán)益的尊重和維護，對化解糾紛、消除當(dāng)事人誤解、減少涉檢上訪，維護社會穩(wěn)定起到了積極的作用。由于人民監(jiān)督員對于不(予)批準(zhǔn)逮捕和不起訴案件及時介入監(jiān)督，改變了單純由檢察機關(guān)單方作解釋說理的簡單做法，從而使被害人方面消除了對檢察機關(guān)執(zhí)法不公和“暗箱操作”的疑慮。增進了對檢察機關(guān)執(zhí)法辦案活動的理解和信任，有效地避免了因懷疑執(zhí)法不公而導(dǎo)致的涉檢上訪。

2008年初試行“3+2”監(jiān)督模式后，被害人方面對不(予)批準(zhǔn)逮捕和不起訴決定提出異議的，通過人民監(jiān)督員監(jiān)督并向被害人答復(fù)，都及時解決了被害人方面提出的質(zhì)疑，投有一起纏訴纏訪現(xiàn)象的發(fā)生。例如，去年7月。常熟市檢察院對一起故意傷害罪案以事實不清、證據(jù)不足作出了不予批準(zhǔn)逮捕的決定。被害人家屬對不捕決定提出異議認(rèn)為應(yīng)該逮捕犯罪嫌疑人。后人民監(jiān)督員辦公室告知被害人家屬如不服檢察機關(guān)作出的不捕決定，可以通過人民監(jiān)督員進行監(jiān)督。通過監(jiān)督，人民監(jiān)督員一致同意所作出的不予批準(zhǔn)逮捕決定，參與監(jiān)督的人民監(jiān)督員會同偵監(jiān)部門承辦人將不捕理由告知被害人家屬。并進行面對面說理解釋工作。后被害人家屬表示理解檢察機關(guān)作出的不捕決定，從而及時消解了被害人方面的不滿情緒。避免了可能引發(fā)的涉檢上訪。又如，常熟市某中學(xué)教師何某酒后駕車發(fā)生重大交通事故，造成一人死亡的嚴(yán)重后果。案發(fā)后，何某向公安機關(guān)自首，并賠償了受害人近親屬36萬元。公訴科經(jīng)審查。綜合考慮各方面因素。擬對何某不起訴。人民監(jiān)督員對該不起訴案件進行監(jiān)督，監(jiān)督意見認(rèn)為對何某擬作不起訴是合情合理合法的，參與監(jiān)督的人民監(jiān)督員又會同公訴部門承辦人與被害人家屬見面進行解釋，最終何某得到了被害人家屬的諒解。