完善立案監督檢察權配置再探討

孫寶民　吳春波

立案監督，是指檢察機關依照法律規定的職權和程序對刑事立案主體的立案活動是否合法進行的監督，是與偵查監督、審判監督、執行監督、監所監督相并列的檢察機關行使刑事訴訟監督職權的一種機制。法律雖然規定了檢察院對立案活動有監督權，但如何實施有效的監督卻缺乏明確具體的規定，普遍存在監督不力、監督不到位的情況，立案活動監督成為檢察監督的薄弱環節。

一、現行立案監督存在的問題

多年來，受立法規定籠統、寬泛等原因影響，隨著立案監督實踐的深入，現行立案監督制度存在的缺陷和不足，也日益凸顯。

(一)監督對象不周延

根據刑事訴訟法規定，立案是指公安機關、人民檢察院、人民法院對報案、控告、舉報和犯罪人的自首等方面的材料進行審查，判明是否有犯罪事實并需要追究刑事責任，依法決定是否作為刑事案件交付偵查或審判的訴訟活動。可見，在我國，立案的主體是公安機關、人民檢察院和人民法院，其他任何單位和個人都無權立案。但是立案監督的對象范圍卻沒有包含所有有立案權的主體。根據《刑事訴訟法》的規定，公安機關是立案監督的對象，《人民檢察院刑事訴訟規則》(以下簡稱《刑訴規則》)將檢察機關自偵案件也納入了立案監督的范疇。據此，刑事立案檢察監督的對象是公安機關和檢察院自偵部門。

這就導致了以下問題：法院、檢察院和公安機關依法都有立案的職權，都是刑事立案活動的主體，但立案監督的對象僅限于公安機關和檢察機關，法院被排除在外。所有有權立案的主體理應成為立案監督的對象，因為任何一個機關、單位、團體都存在自身監督的問題，檢察機關如何開展對自身立案活動的監督，不是立法問題，而是司法實踐問題，可由檢察機關在具體操作中進行自我完善和規范。而是否應當將法院的刑事立案活動納入立案監督范圍。還存在爭議。現實中的確存在法院對公民自訴案件推諉或不予受理的情形。《刑訴規則》以及《最高人民法院關于執行<中華人民共和國刑事訴訟法>若干問題的解釋》也未提及檢察院對法院的立案進行監督的情況。立法的不明為檢察機關救濟當事人的權利帶來重重障礙，也是導致涉法上訪的一個重要原因。

(二)監督范圍不全面

立案監督應包括對“應該立案而不立案”(消極立案)和“不應該立案而立案”(積極立案)的監督，我國刑事訴訟法只規定了前一種形式即積極立案的監督。實踐中，積極立案的危害更大，公安機關干預民事糾紛時有發生。有的以合同詐騙犯罪立案來幫助民事案件當事人追債；又如人民法院為執行生效民事判決而扣押被執行人則產時，公安機關以被執行人報案而以搶劫立案為由出面干預執行。雖然《刑訴規則》第378條規定：“對于公安機關不應當立案而立案偵查的。人民檢察院應當向公安機關提出糾正違法意見”。自2002年開始，各地檢察機關開始了對己立案件進行監督的嘗試，并逐漸將其納入目標考核的范圍。但《刑訴規則》是高檢院出臺的法規，并不能以此約束公安機關，而且措施的力度不強，僅限于“提出糾正違法意見”，在現實操作中難免會束手束腳。

法律上對同為直接涉及懲治犯罪和人權保障的重要刑事訴訟環節的撤案。也沒有任何監督和制約規定。刑事訴訟法雖然對立案監督和偵查活動監督作了原則規定。但沒有基于立案與偵查的內在聯系考慮立案監督與偵查活動監督之間的銜接，對于監督立案后偵查機關消極偵查或者撤案的問題更是缺乏考慮，在立案監督程序完成并進入偵查程序后。如何進行偵查活動監督并保證立案監督的效果。沒有規定具體的監督手段和程序，造成實踐中監督立案的案件久偵不結的問題突出。據統計，2007年監督立案的普通刑事案件中，只有26.2％被批準逮捕，32.9％被提起公訴。30.2％被法院判決。可見，大部分案件在監督立案后沒有進入下一訴訟程序。出現這一現象的原因是多方面的，有的是公安機關警力不足，難以應付大量的刑事案件；有的是公安機關與檢察機關存在意見分歧。不立不行，立了就掛起來；有的是犯罪嫌疑人在逃，案件只能擱淺；也有的是公安人員徇私舞弊而有意放縱犯罪。大量案件滯留在偵查環節，存在監督空白。

(三)知情權無法得到保障

立案監督能否良好運作，關鍵之一在于檢察機關能否及時、全面地獲取公安機關立案的信息。而目前檢察機關獲取公安機關立案信息的渠道不暢通。時間上也過于滯后。這成為影響檢察機關立案監督工作正常開展的嚴重障礙。刑事訴訟法沒有規定檢察機關對公安機關立案的知情權，《刑事訴訟法》第87條規定立案監督案件線索來源為兩個方面：一是檢察機關自己“發現”的；二是被害人認為公安機關對應當立案偵查的案件不立案偵查時，向檢察院機關提出的。

實踐中存在以下問題：一是檢察機關對公安機關的行政職權無監督權，使公安機關把本當立案查處而通過以罰代刑，以教代刑等途徑降格處理的案件線索無從“發現”：二是被害人及有關知情者由于法制意識淡薄，對檢察機關的地位、職能、刑事立案工作流轉程序等缺乏了解，致使許多應當向檢察機關投訴的線索沒有投訴；三是現行法律只規定了公安機關將不立案的原因通知被害人的義務。但法律對通知被害人義務的時限未作明確規定，導致被害人對公安機關立案與否。何時決定不立案難以知道，向檢察機關“提出”應立案而不立案的情況則無從談起。因而限制了檢察機關對刑事立案監督案源的獲知。

(四)監督機構分散

從檢察工作自身的運行情況看，承擔立案監督職責的部門過于分散、權力行使不統一問題也是影響立案監督工作深入開展的一個重要因素。根據法律規定。檢察機關立案監督職能分別由審查批捕部門和控告申訴部門行使。

批捕部門主要受理檢察機關在工作中發現的立案中的違法行為：控申部門主要受理被害人向檢察機關控告的立案中的違法行為。法律上將立案監督職能分別由兩個部門來行使，雖然發揮了批捕部門從事偵查監督，熟悉立案情況的優勢，也發揮了控申部門廣泛聯系群眾，接觸大量信息的特點，但是，這一體制也在實踐中暴露出諸多不足。刑事立案監督是獨立于偵查監督、控申監督之外的一種法律監督形式，其性質、對象、措施等與其他形式的法律監督有根本的不同，將本該由一個專門部門行使的獨立職能人為地割裂開來，混淆了立案監督與這兩種監督的界限，抹煞了立案監督的獨立性，降低了立案監督的法律地位。既不利于刑事立案活動的開展，又分散了刑事偵查監督和控申監督的力量。況且現實操作上，控申部門限于人力不夠、調查權力不強、立案條件把握不準等條件約束，往往不能很好地開展此項業務。

(五)監督措施軟弱無力

由于立法技術及政治的原因。總的來說立案監督具有“軟權力”的特點。從刑事訴訟法和刑訴規則的相關規定來看，對應當立案而沒有立案的，人民檢察院應當通知公安機關立案。實踐中。檢察機關一旦向公安機關發出“說明不立案理由通知書”或“已立案件的糾正意見”，就

意味著檢察機關認為公安機關應當立案或不應立案。由此進入立案監督的正式程序。但公安機關對檢察機關通知立案的案件，經常發生不予立案或者立案后不偵查或消極偵查情況，對此，檢察機關沒有有效的監督手段。

目前檢察機關開展立案監督的手段只有要求公安機關說明不立案理由、通知公安機關立案、提出糾正違法意見、建議自偵部門立案偵查等寥寥幾種，且這些手段無一例外都具有程序性強而強制性弱的特點。公安機關接到檢察院發出的通知立案書仍不立案時，對于由公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施犯罪的重大案件，檢察院可以依照《刑訴規則》第377條，經省級以上人民檢察院決定，直接立案偵查。但對于行為人并非國家機關工作人員，或者雖是國家機關工作人員但并非利用職權實施犯罪的案件怎么處理，法律上無明文規定，實踐中缺乏對公安機關立案活動違法性的制裁性措施，使得檢察機關的立案監督處于軟弱無力的狀態。雖然高檢院、各省(自治區、直轄市)院對具體監督措施進行具體規范，但不免有些良莠不齊，標準不一。

二、完善立案監督建議

為保證監督質量、強化監督效果，檢察機關的立案監督權必須進一步強化，檢察機關只有充分享有并行使立法賦予的完整、科學、合理的立案監督權。才能履行好自身職責，保障整個刑事立案活動的合法性。

(一)擴大立案監督對象，將法院自訴案件納入立案監督對象

從世界歷史經驗和目前各國的普遍做法來看，公民的任何訴求，法院都應當受理，這是避免公民違法私力救濟的最后渠道。檢察機關作為法律監督機關，不應在立案監督對象上存在監督的空白。事實上，檢察院對法院進行立案監督有法可依。我國憲法第129條的規定肯定了人民檢察院的憲法地位，即：國家法律監督機關的地位。而刑事訴訟法第13條、86條都規定了檢察院對刑事訴訟的法律監督職權。立案監督是刑事訴訟監督的重要組成部分。法院同檢察院、公安機關一樣均享有立案權。所以對法院的刑事立案監督是檢察院刑事立案監督職責的應有之意，完全符合法律規定。

1、修改刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法和國家賠償法的有關條款。明確規定人民檢察院對人民法院直接受理案件的立案監督制度。

2、檢察院控申部門收到當事人不服法院不立案的控告申訴時，應在一定期限內認真審查法院不予立案理由是否成立。經審查如果認為法院不立案理由成立的，應告知申訴人，并進一步闡明理由，做好申訴人的息訴工作，防止涉法上訪的產生。如果控申部門審查后認為申訴人申訴理由成立，控申部門應將案件轉交給起訴部門，由起訴部門進一步審查，經檢委會討論研究后，可以參照對偵查機關立案監督的做法，向人民法院發出《要求說明不立案理由通知書》，人民法院應當自收到通知之日起七日內予以書而答復。檢察院認為人民法院不立案理由不能成立，經檢察長批準或檢察委員會決定，應向作出生效裁定的人民法院發出《通知立案書》。同時將有關應該立案的材料移送人民法院。人民法院接到《通知立案書》后，應當在十五日內立案，并將立案決定書送達同級人民檢察院和原告人起訴人。

(二)拓寬立案監督范圍，把立案監督的內容規定為“整個刑事立案監督活動”

刑事立案監督理所當然應當包括“應當立案而不立案”、“不應當立案而立案”以及立案后沒有法定理由撤案三種違法情形。否則立案監督制度本身就是片面的、不科學的。將消極立案的情形納入監督范圍，并將撤案納入到立案監督之中。以解決公安機關不報不立、先偵后立、立而不偵、立后又撤、以罰代刑等問題。

“不應當立案偵查而立案偵查”是對不符合法定刑事立案條件或不屬于自己管轄的案件而予以立案，同樣是人民群眾反映強烈的司法不公、執法不嚴的重要表現，是一個問題的兩個方面。“應當立案偵查而不立案偵查”反映出的是有案不立、有罪不究、以罰代刑等問題，“不應當立案偵查而立案偵查”反映出的是忽視人權、插手經濟糾紛、以刑事手段查處一般違法行為等問題。現實中。公安機關積極立案行為的違法現象比其消極立案行為具有更大的社會危害性，更容易引起民憤，導致法律威信喪失。如公安機關受利益驅動辦案，違法插手經濟糾紛，隨意啟動偵查程序，扣人繳款，交款贖人特別是個別偵查人員辦關系案、人情案，詢私舞弊，濫用職權的現象時有發生。對公安機關不應當立案而立案的監督是一種司法救濟程序。通過救濟，保障無罪的人不受刑事追究。能否及時發現案件線索，直接關系到已受追究的無辜者人身自由的及時恢復和財產的復原。

(三)拓寬多種渠道，保障檢察機關的知情權

一個完整的立案監督權應當包括對立案活動的知情權、調閱案件材料權、對違法立案或不立案的質詢權、對違法立案或不立案的糾正權以及不執行立案監督決定的實體處置權等。

1、與公安機關協商，建立立案監督案件相關信息定期通報制度，針對刑事立案監督案件周期長的特點，對案件的受理、審查、移送、反饋、答復等各種環節定期通報，以利于檢察機關及時了解發案、立案、破案的情況，發現和掌握該立不立或不該立而立的線索。

2、規范立案移送文書制度。明確規定公安機關應向檢察機關移送有關刑事立案的文書材料。如刑事發案登記表、公安機關立案決定書、不立案決定書、撤案決定書等，建立健全立案監督的報備案制度，使檢查機關及時掌握公安機關的發案、立案、結案、撤案情況。

3、建立部分立案監督案件的聽證制度。改變信息不對稱、閉塞的狀況，擴大人民群眾的參與性，有利于消除當事人的疑慮和立案部門的抵觸情緒。

4、加強檢察機關內部、外部聯系。加強檢察機關內部各個部門的業務聯系，最大化地擴大立案監督的線索來源。積極探索立案監督工作的內在規律，建立立案監督案源線索網絡，加強與行政執法機關、司法機關以及政法委、人大、政協、信訪等部門的聯系制度等措施，拓寬了立案監督案件的發現渠道。

5、繼續推進行政執法與刑事司法“網上銜接”、“信息共享”機制的建設，及時發現并督促行政執法機關移送涉嫌犯罪案件，促進依法行政。

(四)成立專門的立案監督部門，統一辦理立案監督案件

科學、合理、高效的機構是刑事立案監督的組織保障，可以考慮設立一個獨立于偵查、監督、控申部門之外的專門立案機構，專人專職專責，統一辦理，集中行使刑事立案監督權。其意義在于：

1、減輕相關部門的工作壓力。實踐中。立案監督職能多在偵查監督部門。偵查監督部門本身承擔繁重的批捕工作，而立案監督案件辦理費時費力，這樣既易影響立案監督質量。也會對批捕質量和效率帶來影響。要避免工作間的互相影響。有必要設立單獨的刑事立案監督部門，緩解相關部門(主要是偵查監督)的工作壓力。

2、強化檢察機關立案監督職能。開展立案監督工作，經常會遇到較大的阻力和較強的壓力，如果內部工作職能不清，很容易發生互相推諉扯皮現象，從而影響到立案監督的正常開展，而只有成立了單獨的刑事立案監督部門，明確了崗位職責，干警的責任意識才能得到強化，監督的質量和效果也才能得到提高。

3、提高立案監督專業化程度。立案監督工作具有較強的專業性，其與其他訴訟監督工作相比，在性質、對象、措施等方面都有較大的不同，成立專門的部門或由專人負責，將更加有助于強化立案監督的專業性，更好地促進立案監督工作的開展。

同時，隨著立案監督制度的不斷完善，監督范圍將進一步擴大、監督手段呈現多樣化。立案監督的工作量也將隨之增加。如此大的工作量也需要由專門的部門來承擔，而偵查監督、控告申訴等部門作為線索、信息來源部門加以協助，從而逐步形成一個以刑事立案監督部門為中心。其他工作部門全力配合的良好工作格局。

(五)明確規定監督的保障措施權，加大立案監督力度

1、統一文書。規定統一的《說明不立案理由通知書》、《通知立案書》、《糾正違法通知書》、《糾正違法意見書》等法律文書使用標準。

2、從法律上明確《要求說明不立案理由通知書》、《通知立案書》、《糾正違法通知書》、《糾正違法意見書》的法律效力。

3、賦予檢察機關對拒不接受監督的單位和個人有(建議)處罰權。具體而言，對立案監督中，公安機關“當立不立”、“不當立而立”的案件，檢察機關可以指令公安機關立案偵查和撤案。在公安機關不按照指令辦理時，依法給予相應處罰。對公安機關立而不偵、久拖不辦的，除了應從立法上規定偵查辦案期限外，還應規定檢察機關對該類案件。可以自行立案偵查。檢察院在糾正違法過程中，認為需要給予違法責任人員行政處罰時，有權提出行政處罰意見書，刑事立案主體接到意見書后。應當對違法責任人員給予相應的處罰，并將處理結果書面告知人民檢察院。