監理人員能否構成重大責任事故罪

廖新蘭　牟俐蓉

基本案情

2008年某縣水泥有限公司將工程承包給某冶金建筑有限公司施工，范某作為該項目部付經理負責(總工程)施工工程中安全、質量和進度。黃某(系監理公司土木工程師，未取得監理工程師資格)擔任工程監理，負責監督水泥有限公司工程的質量、安全和進度。2008年12月。該縣建委對該工程進行監督檢查，要求將該工程停止施工，待基礎驗收程序完善后再施工，且范某和黃某在工程安全監督記錄上已簽字，但范某沒有讓建筑工地停工，而是繼續施工。黃某沒有要求其報送相應的資料審查就讓其施工。12月4日16時許，在施工過程中，由于腳手架搭建不合格，發生坍塌事故，造成4名工人死亡。

分歧意見

黃某的行為是否構成重大責任事故罪，有兩種觀點。

一種觀點認為。黃某的行為構成重大責任事故罪。理由是：作為對工程建設安全負有監督職責的監管人員應當屬于管理人員范疇，黃某沒有正確履行監管職責，對事故發生具有因果關系，因此其行為構成重大責任事故罪。另外，盡管黃某未取得監理工程師資質，但是他接受公司委派，到工地從事監督檢查工作，就應當認真履行職責。在未盡到責任的情況下，就應當承擔相應的責任。

另一種觀點認為，黃某的行為不構成重大責任事故罪。理由有兩點：(1)黃某不符合重大責任事故罪的主體資格。監理人員既不從事直接的操作行為，也不對生產、作業進行管理，他只是對生產、作業行為進行監督。所以監理活動不屬于“生產、作業”行為，黃某不具備成為重大責任事故罪的主體資格。(2)黃某不具備監理工程師資格。不具有相應的監管認識能力，對事故的發生不具有過失。根據《建設工程質量管理條例》第37條規定“工程監理單位應當選派具備相應資格的總監理工程師和監理工程師進駐施工現場”。黃某作為監理公司的土木工程師，不具有監理工程師資質，對施工中違反安全管理規定的行為無法認識。對危害結果無法預見，那么他對結果的發生就沒有過錯，所以黃某的行為就不構成重大責任事故罪。

評析意見

筆者同意第一種觀點，黃某的行為構成重大責任事故罪。

分析黃某的行為是否構成重大責任事故罪，應首先弄清楚兩個問題：第一，監理人員是否屬于重大責任事故罪的主體；第二。無監理資質的監理人員能否構成重大責任事故罪。

(一)監理人員是否屬于重大責任事故罪的主體

首先。“生產、作業”是指人類采用一定的工具或方法作用于一定的勞動對象，使之發生性質、形態或形狀的改變或位置的移動。從而適合或滿足人類的某種需要的活動。從形式上看，生產、作業主要包括以下三種：一是普通職工的直接操作活動。如電焊工的焊接行為等；二是科技人員的實驗、設計、化驗行為；三是指揮、管理人員對生產、作業的指揮、管理活動。雖然建筑工程的主要安全責任單位是施工單位。但是監理單位的行為也是圍繞工程建設進行的，并且監理人員的行為也會對生產、作業產生影響。例如本案中。監理人員如果嚴格審查相關資料，督促施工方落實安全生產規范。禁止其在整改前繼續開工，嚴格落實安全生產規范，就有可能避免事故的發生。所以監理人員的落實安全生產管理規定的行為應該說是一種生產、作業行為。

其次，《建設工程安全生產管理條例》(以下簡稱《條例》)第14條規定：“工程監理單位應當審查施工組織設計中的安全技術措施或者專項施工方案是否符合工程建設強制性標準。工程監理單位在實施監理過程中，發現存在安全事故隱患的，應當要求施工單位整改；情況嚴重的，應當要求施工單位暫時停止施工，并及時報告建設單位。施工單位拒不整改或者不停止施工的，工程監理單位應當及時向有關主管部門報告”。既然監理工程師的工作范圍已經涉及到工程安全的管理，就有可能發生因行為失當而產生安全責任事故，因此。不能免除因監理企業或監理人員過錯導致的工程安全事故責任。依據權利義務相一致的原則，監理公司既然有控制工程質量的權利，就應該有承擔因過錯導致安全責任事故的責任。

另外，《條例》第4條明確規定：“建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、工程管理單位及其他與建設工程安全生產有關的單位。必須遵守安全生產法律、法規的規定。保證建設工程安全生產，依法承擔建設工程安全生產責任。”《條例》的第2章至第4章分別規定了建設單位的安全責任、勘察設計單位、工程監理及其他單位的安全責任，施工單位的安全責任。也就是說以上單位違反安全、生產管理規定，出現安全事故后，應當承擔安全生產責任。事實上，2003年7月1日發生的上海軌道交通4號線重大工程事故的監理單位就是因為“未有效履行監理單位的職責，未對調整的施工方案組織審定；監理人員資格不符合國家規定要求；現場監理失職，未對監理的工程實施有效的巡視檢查，未能及時發現險情和制止事故，負有重要責任”而受到刑事和行政處罰。這是血的教訓。

2006年6月29日《刑法修正案(六)》通過之前，重大責任事故罪的犯罪主體為特殊主體，僅限于工廠、礦山、林場、建筑企業或者其他企業、事業單位的職工。而《刑法修正案(六)》通過之后，重大責任事故罪的犯罪主體由原來的幾類企事業單位職工擴大到從事生產、作業的一切人員，把目前難以處理的對安全事故負有責任的所有人員都包括在內。筆者認為，從修正案對原條文的修改即立法本意可以看出，監理單位的監理工程師可以成為重大責任事故罪的犯罪主體。

(二)未取得監理工程師資格而從事監理工作的人員能否成為重大責任事故罪的主體

盡管建設部《工程建設監理規定》第22條明文規定：“監理工程師實行注冊制度”，但是筆者認為，只要具備了監理職責的人員就可以成為重大責任事故罪的主體。理由有以下兩點：

1、重大責任事故罪懲治的是在生產、作業中違反安全管理規定，并導致重大事故的行為。之所以國家明文規定監理工程師實行注冊制度，是因為重大責任事故侵犯了公共安全，社會危害性較大，它對監理人員謹慎行事的要求更加嚴格和苛刻。無論是依法注冊的監理工程師，還是未取得監理工程師資格的監理人員，只要其行為違反了安全管理規定，并導致的重大事故發生，都是對安全生產秩序的破壞，其行為性質都是一樣，都應該做出相同的法律評價。針對同樣的危害行為。不能因為行為人取得注冊監理工程師資質就構成犯罪，無監理資質的反而不構成犯罪。照此推理，監理部門就有可能為了逃避處罰專門派遣無資質監理人員進行監理，那么監理制度就等于形同虛設，這明顯與立法原意相違背。相比于有資質的監理工程師而言。無資質監理人員的危害性更大。

2、從監理行業的現狀來看，不打擊無證監理行為，將放縱犯罪。據統計資料反映，全國有15萬余人通過監理工程師考試，獲得《執業資格證書》，其中有10萬余人通過注冊獲得了《注冊執業證書》。而這10萬余人中只有5萬人執業監理；另5萬人將證書出租，不執業上崗，僅收取證書租金；還有5萬余人沒有取得《注冊執業證書》，也就是說只有1／3的人有資格進行監理工作，但是2／3的人是無證監理。如果將重大責任事故罪的監理人員僅限于于注冊監理工程師。將放縱2／3的無證監理人員，明顯違背了國家設立監理工程師準入制度的初衷，也不利于監理行業從業人員整體素質的提高。

就本案而言，黃某接受監理公司派遣，在擔任監理人員過程中，不認真履行監理職責，發現安全隱患未要求施工方及時停工整改，違法施工得以繼續，并最終導致事故的發生。黃某的玩忽職守行為與事故的發生具有因果關系，其行為應當以重大責任事故罪論處。筆者認為，黃某接受公司安排到建筑工程進行監理的行為，并不能對其在監理過程中的失職行為免責，法律不追究黃某在明知自己無資質進行監理的行為。但是要追究其在履行監理職責過程中的失職行為。