探索“民主受保障、權力受制衡”的村治新模式

滕　雯

如何既擴大和發展農村基層民主。又使基層黨風廉政建設得到加強，是新形勢下擺在各級黨委面前的重大課題。解決這一問題，關鍵是搭建一個權力受制衡、民主受保障的權力運作架構和平臺。黨的十七大報告提出，要建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。據此，我們在村一級設立村民議事會、村民委員會、村民監事會這一“三會自治”治理機構。從而形成“黨支部領導、議事會決策、村委會辦事、監事會監督”的村治新模式。通過一年多時間的運行，取得了良好的效果。

充分調研醞釀，擬定自治章程。海州作為蘇北經濟欠發達城區，今年7月份新一輪區劃調整前，共有33個行政村。2008年以來。區紀委部門查辦的各類案件中，涉及農村基層干部貪占直補款、私買集體資產、挪用集體資金等案件有近50件，平均一個村一件以上，涉案金額達400余萬元，案件的數量和金額令人吃驚。于是，區委派出調查組深入農村進行調研，結果發現“村權失衡、絕對權力”是產生這一問題的根源。我們結合現行《村民委員會組織法》，借鑒早已成熟的現代企業制度，從村權(村民自治權)制衡這個關鍵環節人手，按照決策、執行、監督，將村權進行三分，設立村民議事會、村民委員會、村民監事會，組成“三會”村務治理機構，分別行使村權(村民自治權)中的決策權、管理權、監督權，初步形成了“三會自治”村治新模式的構想。為使這一構想能夠體現全體村民的意志，也為·、創設村民議事會、村民監事會提供了“法律”依據，我們著手制定村民自治章程。在醞釀起草過程中，先后征求了國內知名法學專家、鎮村基層干部以及村民意見，對草案進行了20余次修改，初步擬定了村民自治章程草案。在此基礎上，在區內選擇了3個村進行了試點，并結合各村特點，通過充分征求民意，初步形成了各自的村民自治章程草案。并經各村村民大會票決通過了村民自治章程。試點工作取得成功之后。開始在全區其它村進行推廣。

重建村權結構，厘清職能界限。在明確村權行使界限的基礎上，新模式將村權結構進行了縱向和橫向的重構與管理。縱向按“權能”分離原則進行權力配置，橫向對“治權”按決策、執行、監督又進行了三分，并設立“三會”，分別行使“三權”。一是規定村民議事會職能：1、行使決策職能。對村民委員會提出的各項事務采取聽證、票決等議事方式進行表決。2、行使評議職能。主要通過勤廉雙述的方式對村委會組成人員、議事會主席、監事會監事長履職情況進行民主評議。3、行使平衡職能。平衡村民委員會、村民監事會之間的關系，協調執行權、監督權運行之間的矛盾。二是明確村民委員會職能。村委會主要行使執行權，組織實施經過村民議事會審議通過的各項村務。除此以外，自治章程還賦予村委會以下新的職權。1、提案權。村委會有權對具體村務及人員安排提出方案，提交村議事會審議。2、復議權。村委會在議事會對村務否決或監事會對財務否決的情況下，有權提請村民議事會、村民代表大會或村民大會進行復議。3、法人代表權。村委會對外代表全體村民進行經濟、社會、司法活動。4、制度制定權。村委會有權根據自治章程制定具體村務管理制度。三是建立專門監事機構。村民監事會執行監督權，具體為：1、行使監督職能。監督村委會的財務開支、議事會會議程序。2、行使平衡職能。平衡議事會、村委會之間的關系。協調決策權、執行權運行之間的矛盾。3、行使監察職能。作為村級紀檢監察組織，負責村級黨風廉政建設工作。村民監事會的成立。從根本上解決了村一級沒有紀檢監察組織的狀況。實現了鄉鎮紀委監察機構在村一級的工作延伸，從體制上強化了農村黨風廉政建設。

完善村權監督，規范權力行使。為防止權力異化，新模式通過“權力制約權力、程序制約權力、權利制約權力”這一體系，保證權力規范運行。一是用權力控制權力。首先，用否決權制約決策權。議事會可以否決村委會的提議，監事會有權否決議事會違反程序的決定。其次，用監督權制約簽批權。對村委會的開支，必須經村民監事會三分之二以上同意方為有效。第三，用審計權制約理財權。村民監事會每年年底，對全村村務收支情況進行審計。第四，用彈劾權制約任職權。對村委會組成人員、議事會主席、監事會監事長，存在嚴重瀆職、濫用權力、謀取私利、違法亂紀等情形。議事會有權提出不信任質詢或啟動彈劾程序。二是用程序控制權力。首先，設立聽證表決機制。新模式提出辦理村里各項事務，應由村民委員會先拿出具體方案，再提交村民議事會進行聽證表決，村民監事會對議事會會議程序進行監督。其次，設立評議表決機制。對村干部任職情況、誤工補貼情況每年進行評議，評議結果與任職、工資掛鉤。第三，設立議事會成員輪換機制。議事會成員每年輪換三分之一。議事會成員無故連續三次不參加會議或一年內五次不參加會議。取消其議事會成員資格。第四，完善村務公開機制。采取公開欄和網絡兩種形式，確保村務公開及時、全面，杜絕假公開、不公開現象，充分保證村民的知情權、參與權和監督權。三是用權利控制權力。首先，明確村民旁聽和詢問權。議事會開會時，村民有權旁聽和詢問。其次，明確村民專項聽證權。五分之一以上村民聯名，有權要求議事會舉行專項聽證會。第三。明確村民有罷免權。對村委會組成人員，五分之一以上有選舉權的村民聯名，有權要求議事會召開村民會議，經半數村民同意，就可以對村委會組成人員進行罷免。

強化黨的領導。保障村民自治。在現行憲法規定框架下，新模式明確了權力行使的途徑，通過轉換村級黨組織功能，使傳統上模糊不清的村黨支部和村委會的權力界限變得清晰明確，理清了村黨支部與村民自治機構的領導與被領導關系，又保障了村民自治權得以真正實現。一是在權力內容上，村黨支部從“一手包辦”重點轉向決策：監督方面。由村黨支部書記擔任村民議事會主席，村支部委員當然成為村民議事會成員；由村委副書記擔任村民監事會的監事長，有效保證黨支部領導和監督的功能得到充分發揮。二是在領導方式上，黨支部由直接管理轉為間接領導。新村治模式通過調整權力機制，本著村黨支部管方向性、政策性、全局性的事情，村委會管事務性、技術性、具體性事情的原則，解除了村黨支部“一手包辦”的權力，將村級各項事務的管理權交由村民自治機構自主行使，作為核心領導地位的村黨支部權力行使的唯一途徑，就是通過村民議事會將黨的意志以民主、透明的集體決策程序，轉化為村民自治機構的意志。而不能對村委會直接發號施令，只能在大政方針上對村民自治機構進行政治領導、組織領導和思想領導。三是在工作藝術上，對村黨支部工作提出了更高要求。由于議事會中村黨支部委員只占少數，需要做好其他議事會成員的思想工作，村民監事會通過決議也需要獲得其他監事的支持，才能將黨的意志轉化為自治機構的意志。這對村黨組織的戰斗力提出了更高要求。必須要求更多地順應民意。四是在接受監督上，新村治模式下黨支部的權力受到外部和內部的監督。在外部。除了接受上級黨組織的領導外，還要受到村民自治機構的制約。從內部看，村支部副書記擔任村民監事會的監事長，其地位得到很大提升，而且還作為上級紀檢系統的紀檢員，有權對村民議事程序、干部紀律方面進行監督，有效地強化了黨支部的內部監督。

健全監控體系。促進社會和諧?！叭龝灾巍贝逯涡履Ｊ剑ㄟ^對村民自治權的分立與制衡、村權的行使與監督方面進行全面規范，建立健全了村權運行監控制度以及懲治預防腐敗體系，使群眾的知情權、參與權、決策權、監督權得到保障，提高了農村基礎民主規范化、科學化、法制化水平，與現行的村務公開、村財鄉管等制度互相匹配，形成環環相扣的“制度鏈”。新壩鎮大屯村在試點后，村委會提出組建“大屯村土地合作社”方案，提交議事會決策通過，并請監事會進行監督，很快得到村民同意，成為全區第一家土地合作社；沙杭村原來該村是有名的上訪村、窮村。試點后確立“重抓特色花卉種植業，大力發展農業觀光和生態旅游業”發展思路，如今已建成為全市知名的花卉苗木種植基地，群眾都把心思放在苗木栽培和農業觀光上，無一人上訪，去年全村人均收入達6300元。錦屏鎮酒店村每項村務都經過民主決策和監督，農村干群之間少了誤解和猜疑，多了信任和支持，今年1～5月份的信訪量同比下降了90％，呈現出群眾一心一意謀致富、干部盡職盡力謀發展的和諧氛圍。

責任編輯：戈尚達